I OSK 837/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O., K. K., M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 57/05 w sprawie ze skargi J. O., K. K., M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że zespół pałacowo - parkowy podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 57/05 po rozpoznaniu skargi J. O., K. K. i M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej, stwierdził nieważność tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących kwotę 475 (czterysta siedemdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd ustalił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania J. O., M. S. i K. K., utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2000 r. stwierdzającą, że nieruchomość ziemska "B." położona w powiecie [...], stanowiąca własność J. B. - podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia 12 lipca 1999 r. J. O., M. S. oraz K. K. wystąpiły o stwierdzenie, że nieruchomość "B." o powierzchni 32 ha ziemi ornej wraz ze znajdującymi się budynkami pałacowymi, zabudowaniami gospodarczymi, parkiem i stawami położona w gminie [...], powiat [...], nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc przejęciu na cele reformy rolnej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 lit. e) powołanego dekretu, przejęciu na cele reformy rolnej podlegały nieruchomości, które równocześnie spełniały normy obszarowe i miały charakter ziemski. Powierzchnia majątku "D.", stanowiącego w dacie wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. własność J. B., wynosiła 369,3200 ha i miał on charakter nieruchomości ziemskiej. W ocenie organu, oznacza to, iż cały ten majątek podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Ponadto, stosownie do treści § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) należało w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, a odwołanie służyło do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w ciągu 7 dni od daty otrzymania decyzji. Organ drugiej instancji wskazał ponadto, że § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej umożliwiał ubieganie się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e ) dekretu, przy czym strona powinna przedłożyć dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw prawnych do uznania, że część nieruchomości "B." o pow. 32 ha, na której znajduje się zespół pałacowo – parkowy, stanowiła odrębną nieruchomość od majątku ziemskiego "D." o łącznej pow. 369, 3200 ha. Stosownie do treści § 11 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przejęciu nie podlegały jedynie przedmioty służące do osobistego użytku właściciela majątku i członków jego rodziny, zapasy artykułów spiżarni domowej oraz zwierzęta i ptaki pokojowe. Organ naczelny podkreślił, że przepisy dekretu z dnia 6 września 1944r. ograniczyły kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e) ww. dekretu, czyli do kwestii, czy majątek ziemski z uwagi na obszar podlegał, czy też nie podlegał działaniu dekretu. Zatem do właściwości organów nie należy badanie powiązań zespołów pałacowo-parkowych z przejętym majątkiem ziemskim. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z naruszeniem podstawowych zasad wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przede wszystkim nie ustosunkowano się do podstawowych kwestii w aspekcie wykładni Trybunału Konstytucyjnego, a więc czy park z pałacem miał cechy nieruchomości ziemskiej i czy mógł być przeznaczony na cele produkcji rolnej, a w konsekwencji na cele przewidziane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organy administracyjne obu instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego, bądź wyjaśniającego, lecz gołosłownie stwierdzono, że zespół pałacowo-parkowy stanowił integralną część majątku ziemskiego o łącznej powierzchni 369.3200 ha. Organy administracji, rozpoznając wniosek skarżących o stwierdzenie, że nieruchomość "B." o pow. 32 ha, stanowiąca park wraz z pałacem, nie podlega działaniu przepisów dekretu o reformie rolnej, powinny wziąć pod uwagę wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 19 września 1990 r. oraz dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi, zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005 r. uznał, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej i w związku z tym są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r. Zarówno w samym dekrecie, jak i w przepisach wykonawczych, nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nieruchomości ziemskich od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e), wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39. poz. 233 ze zm.). Przepisy wykonawcze do tego dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. w jego § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej, zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany. Zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia, na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym, czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość ich areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e)" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten dozwala również na rozstrzyganie o tym, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno-gospodarcze przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 posługuje się również określeniem "dana nieruchomość", jaki zawiera § 5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust 1 lit. e) dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów. Kierując się taką wykładnią omawianych przepisów, Sąd pierwszej instancji przyjął, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymienione w nim części nieruchomości nie wchodziły w skład majątku ziemskiego "D.", podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogły być przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. W ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art. 2 ust. 1 lit. e) zostały faktycznie przejęte przez państwo, bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnych na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowaniu przed sądem powszechnym czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej czy w powództwie windykacyjnym czy też w powództwie o ustalenie prawa. Sąd nie wypowiedział się, czy i w jakiej mierze dla oceny charakteru przedmiotowej nieruchomości winna mieć zastosowanie przywołana w skardze wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska", zawarta w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. TKW3/39, gdyż kwestia ta wobec przyjęcia, że żądanie następców prawnych byłego właściciela majątku ziemskiego nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, nie miała znaczenia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ppsa, stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowani przez adwokata, zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania w następującym zakresie: 1.1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1945 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10 poz. 51) przez przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego oraz decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zapadły bez podstawy prawnej, gdyż w ramach w/w rozporządzenia organy administracji mogły wyłącznie rozstrzygać, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu jedynie z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych, podczas gdy przepisy rozporządzenia takiego ograniczenia nie wprowadzają, 1.2 art. 1 kpa w zw. z art. 2 § 1 i 3 kpc w zw. z art. 2 ust 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.) i w zw. z § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez stwierdzenie, że spory co do prawidłowości przejęcia nieruchomości w ramach reformy rolnej, w tym charakteru nieruchomości ziemskich, są sporami o charakterze cywilnoprawnym podlegającymi właściwości sądów powszechnych, podczas gdy przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i rozporządzenia wykonawczego jednoznacznie wskazują tryb administracyjny tego typu postępowań, a wykonanie przepisów dekretu powierzają organom administracji do tego celu powołanym. 1.3. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie przyczyn przyjęcia nowego poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do braku właściwości organów administracji w sprawach z zakresu stosowania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, który pozostaje w sprzeczności z dotychczasową linią orzecznictwa sądów administracyjnych, 1.4. art. 6, art. 7, art. 8 kpa podstawowych zasad wyrażonych w kodeksie postępowania administracyjnego poprzez wydanie wyroku sprzecznego z literalnym brzmieniem powołanych wyżej przepisów rozporządzenia do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, dotychczasową linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotychczasową linią orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (do grudnia 2004 roku), a w konsekwencji podważenie zaufania obywateli do stabilności systemu prawa i praworządności, podważenie zaufania do sądów i wywołanie całkowitego zamieszania wśród podmiotów domagających się realizacji swoich praw z powodu niewłaściwego zastosowania przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz pogłębienie negatywnych skutków ustawy nacjonalizacyjnej poprzez ograniczenie możliwości dochodzenia roszczeń. 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku poprzez brak rozróżnienia pojęcia "nieruchomości" i "nieruchomości ziemskie" i uznanie, że wymienione w art. 2 ust. 1 lit. e) pojęcie "nieruchomości ziemskiej" jest tożsame z pojęciem "nieruchomości" przyjętym w § 5 rozporządzenia do dekretu z 1 marca 1945 roku, podczas gdy pojęcie "nieruchomości ziemskiej", jest pojęciem węższym, dotyczącym jedynie nieruchomości o charakterze rolniczym, co powoduje że "orzekanie w sprawach czy dana nieruchomość podpada..." dotyczy również innych nieruchomości aniżeli ziemskie i nie dotyczy jedynie norm obszarowych. Wskazując taką podstawę kasacyjną, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. OPS 2/06 stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż norma prawa zawarta w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu winna być odczytana w następujący sposób: "na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jednocześnie określa zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Oznacza to, że organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) w trybie tego przepisu powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z wykładni uwzględniającej pełne brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wskazał, iż przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia organ jest uprawniony jedynie do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oznaczałoby, że to postępowanie może dotyczyć tylko całości nieruchomości, a nie jej części. Jednocześnie dopuszcza ono możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokolarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, iż z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze, gdyż oprócz "użytków rolnych" mieszczą się w nim także inne tereny (grunty) np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej wskazał także, że gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, to w ust. 1 tego przepisu użyto by terminu "nieruchomość ziemska", gdyż w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Użyty zatem w cyt. § 5 rozporządzenia wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska oznacza, że ustalenie charakteru tej nieruchomości należy do zakresu tego postępowania. Ponadto stwierdził, iż pogląd przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji prowadziłby do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. O tym, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym (w tym użytków rolnych) określonym w punkcie e tego przepisu, miałby orzekać organ administracji publicznej, natomiast o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości bądź w części) rozstrzygałby sąd powszechny. W obu postępowaniach brane byłyby pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach dekretu, jak i rozporządzenia. Zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale. Uwzględniając wykładnię przyjętą przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Z uwagi na to, że sprawa wymaga dokonania przez Sąd pierwszej instancji ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżony wyrok uchylono i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W związku ze złożonym przez pełnomocnika skarżących wnioskiem o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 199 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zasadą jest, że stronie która poniosła koszty postępowania nie przysługuje ich zwrot. Wyjątki od tej zasady określają art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Stosownie do art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów Sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. W niniejszej sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji stwierdzającego nieważność decyzji powołane przepisy, a w szczególności przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a. nie mogły stanowić podstawy do zasądzenia na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W świetle tego przepisu stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Oznacza to, że w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji stwierdzającego nieważność decyzji przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a. nie ma zastosowania. Uzyskanie przez skarżących zwrotu kosztów jakie ponieśli w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej w tej sprawie będzie możliwe wówczas, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy (po uchyleniu wyroku sądu pierwszej instancji stwierdzającego nieważność decyzji) sąd uwzględni skargę. Skarżącym będzie przysługiwał zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu (art. 200 P.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego należy zaliczyć także poniesione przez niego koszty związane z wniesieniem skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji, która została uwzględniona. Z tych względów, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.