II GSK 324/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek, Sędziowie NSA Kazimierz Jarząbek (spr.), Joanna Kabat - Rembelska, Protokolant Jarosław Poturnicki, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." S.C. - M. W., A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/GL 539/04 w sprawie ze skargi "A." S.C. - M. W., A. K na uchwałę Rady Miasta C. z dnia 16 czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych: 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/GL 539/04 oddalił skargę M. W., A. K. wspólników spółki cywilnej "A." s.c. w C. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia 16 czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Sąd uznając za miarodajne dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia co do stanu faktycznego sprawy podał, że Rada Miasta C. w dniu 16 czerwca 2003 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na obszarze wskazanym w uchwale. U podstaw materialnoprawnych uchwały powołano art. 14 ust. 6 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity w Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) -dalej: u.w.t.p.a. - oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. l i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) - dalej: u.s.g. W § l uchwały postanowiono, że ze względów wychowawczych i celem zabezpieczenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, wprowadza się zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na obszarze obejmującym: teren pawilonów przy ul. [...] od nr [...] do [...], ul. [...] nr [...], bloki mieszkalne przy ul. [...] o nr [...], [...] , [...] oraz teren, na którym zlokalizowane są domy studenckie i uczelnie, zamknięty ulicami [...], [...], [...], [...], [...] z wyłączeniem ulicy [...] i [...]. Zasada ta nie odnosiła się do przedsiębiorców dotychczas prowadzących sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych na obszarze objętym zakazem do czasu wygaśnięcia zezwoleń (§ 2 uchwały). Następnie uchwałą Nr [...] z 25 sierpnia 2003 r. Rada Miasta C. dokonała zmiany m.in. w § l powyższej uchwały stanowiąc, że w § l uchwały Nr [...] po wyrazach [...] o nr [...] dodaje się wyrazy "lokale użytkowe usytuowane w blokach mieszkalnych przy ul. [...] o nr [...], [...] , [...]"Uchwała wchodziła w życie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Pismem z dnia l kwietnia 2004 r. (doręczonym 13 kwietnia 2004 r.) pełnomocnik M. W. oraz A. K., wspólników spółki cywilnej "A" w C., zwróciła się do Rady Miasta C. z wezwaniem w trybie art. l0l ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) - dalej: u.s.t. - o usunięcie naruszenia interesu prawnego jej mocodawców przez uchylenie zaskarżonej uchwały, zarzucając jej rażące naruszenie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. oraz art. 22 Konstytucji. Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 14 u.w.t.p.a. zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe. Zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Dalej zabrania się sprzedaży i podawania napojów zawierających więcej niż 18% alkoholu w domach wypoczynkowych i ośrodkach szkoleniowych. Sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,4% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. W innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych (ust. 6). Jest to uprawnienie szczególne, dotyczące możliwości wprowadzenia przez radę, gminy (miasta) ograniczeń w spożywaniu alkoholu na terenie gminy w niektórych miejscach lub obiektach ze względu na ich charakter, np. mają szczególne znaczenie religijne, kulturalne, oświatowe, społeczne, czy pełnią specyficzną rolę wychowawczą nie tylko w stosunku do dzieci i młodzieży (por. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości, Komentarz, Zakamycze 2002, str. 268), jak też innych obiektach, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę, w których obecność alkoholu jest szczególnie niepożądana i zagrażałaby wykonywaniu przez nich swoich funkcji. Zdaniem Sądu chodzi tu o funkcje społeczne, których realizacja mogłaby zostać naruszona bądź zakłócona głównie przez zachowanie ludzkie będące skutkiem nadużycia alkoholu (z uzasadnienia wyroku SN z 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 72/95, niepubl.). Zdaniem Sądu jak wynika z przedstawionych akt sprawy, na określonym uchwałą Nr [...] obszarze gminy znajduje się skupisko domów akademickich i budynków uczelni, a tym samym przebywa młodzież akademicka. Nadto wydając przepisy prawa miejscowego, a taki charakter ma przedmiotowa uchwała, rada gminy winna pamiętać, by posługiwać się takimi zwrotami językowymi, które pełnią funkcje semantyczne nazw jednostkowych lub grupowych określonych miejsc, obiektów i pozwalają indywidualizować i odróżniać (także ze względu na ich charakter) od innych tego samego rodzaju miejsc, obiektów lub obszarów publicznych na terenie gminy (por. uchwała SN z 17 kwietnia 1997 r. III RN 11/97, OSNAP 1997, nr 20, str. 393 oraz wyrok WSA z 3 marca 2004 r. sygn. akt IS S.A./Wr 2625/03, OSS 2004/3/650). Zaskarżona uchwała w tej części nie narusza prawa, bowiem w sposób jednoznaczny określa obszar objęty wprowadzonym zakazem. Sąd I instancji stwierdził, że należy zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, iż przywołany przez pełnomocnika skarżących wyrok NSA z 26 kwietnia 2000 r. sygn. akt II S.A./Ka 1987/99 dotyczył określenia zasad usytuowania na terenie miasta C. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych uchwałą Rady Miasta C. podjętą na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a i nie pozostaje w bezpośrednim związku z przedmiotem niniejszego postępowania. Faktem jest, że w jego uzasadnieniu sąd wskazał art. 14 ust. 6 tej ustawy jako jedyny przepis uprawniający radę gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych uzasadniony charakterem miejsca, obiektu lub obszaru. Taka właśnie uchwała jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP. Sąd zauważył, że podstawą wprowadzenia stosownych zakazów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych jest wyłącznie realizacja celów założonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie ograniczenie wolności gospodarczej czy konkurencji między poszczególnymi przedsiębiorcami. Wolności obywatelskie w państwie prawa nie mają charakteru absolutnego i mogą być zakreślone ich granice, szczególnie te, które wynikają z konieczności zachowania reguł rządzących wspólnym życiem zbiorowości (por. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 18/94, 0SNP 1994/4/550). Zakaz sprzedaży, spożywania i podawania alkoholu w miejscach publicznych został ustanowiony z uwagi na ochronę porządku i ochronę wolności innych osób, obywateli miasta, którzy są narażeni na uciążliwości z korzystania z miejsc publicznych. Wolność gospodarcza mniejszej grupy osób nie może naruszać prawa większości do spokojnego i kulturalnego przebywania bądź zamieszkiwania na danym obszarze. M. W. i A. K. wspólnicy spółki cywilnej "A." s.c. w C. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: - rażące naruszenie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. poprzez przyjęcie, że pawilony handlowe są miejscem szczególnym, a zapewnienie porządku publicznego uzasadnia wprowadzenie zakazu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że Sąd I instancji pominął utrwaloną w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnię art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. Zdaniem skarżących przepis ten daje możliwość wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania lub spożywania alkoholu w niektórych miejscach lub obiektach ze względu na charakter miejsca lub obiektu, nie daje jednak upoważnienia do wprowadzania takich zakazów ze względu na powtarzające się w tych miejscach zakłócenia porządku i spokoju. Skarżący podali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie przyjął, iż zakaz podawania alkoholu może dotyczyć obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę, w których obecność alkoholu jest szczególnie niepożądana i zagrażałaby wykonywaniu przez nich swoich funkcji. Zdaniem skarżących normy tej nie można zastosować do obiektów będących przedmiotem sprawy, ponieważ trzeba by uznać, że sprzedaż napojów alkoholowych w placówkach gastronomicznych zlokalizowanych na terenie ciągu handlowo-usługowo-gastronomicznego zagrażałoby funkcji handlowo-usługowo-gastronomicznej, co jest rozumowaniem całkowicie błędnym. W konkluzji skarżący stwierdzili, że zastosowanie wykładni rozszerzającej uzasadniającej wprowadzenie zakazu przewidzianego w art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. jest działaniem chybionym w niniejszym stanie faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Art. 183 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. Od tej zasady ustawa o p.p.s.a. wprowadza wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (§ 2 art. 183 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarga kasacyjna wymaga nie tylko przytoczenia podstaw, ale także ich uzasadnienia. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest - poza przytoczeniem naruszonego przepisu - wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak zdaniem skarżącego powinien on być rozumiany i stosowany. Z części wstępnej uzasadnienia wyroku wynika, że niniejsza skarga kasacyjna oparta jest tylko na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego dla oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na podstawie z art. 174 pkt 1 k.p.a. wyłącznie miarodajny jest stan faktyczny ustalony w zaskarżonym wyroku. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Przepis ten jest rozwinięciem postanowienia zawartego w art. 87 ust. 2 Konstytucji, w myśl którego akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Upoważnienie do wydania takich przepisów musi wynikać wyraźnie z odrębnych ustaw, a jego realizacja nie może przekroczyć zakresu określonego w normie upoważniającej. Zasady techniki prawodawczej dotyczące tych przepisów zostały uregulowanie w § 142 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. W przedmiotowej sprawie spór dotyczy tego, czy Rada Miasta C. podejmując uchwałę nr [...] w dniu 16 czerwca 2003 r. na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) przekroczyła upoważnienie ustawowe, czy też nie przekroczyła tego upoważnienia. W tym przedmiocie stanowisko swoje wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku, które zostało przedstawione w części wstępnej uzasadnienia. Odnosząc się zaś do zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kwestie prawne wynikające z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości były rozważane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego i wyrażone w nim poglądy zachowały nadal swoją aktualność, przy uwzględnieniu także zmian, m.in. zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 127, poz. 593). Na orzecznictwo to powołał się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku. I tak, Sąd ten powołał się na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 18/94 (OSNP 1994 z. 4, poz. 55), że wprowadzenie zakazów lokalnych wynika z niemożliwości racjonalnego przewidywania przez centralnego ustawodawcę wszystkich okoliczności wynikających z warunków lokalnych. Określenie w ten sposób ratio legis art. 14 ust. 6 cyt. ustawy znajduje pełne uzasadnienie w ewidentnej potrzebie postrzegania tego przepisu w kontekście całego art. 14, znacznie ogranicza zakres dodatkowych zakazów, które mogą wprowadzić rady gmin. Powyższy pogląd akceptuje również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Zgodnie bowiem z tym poglądem przepisy gminne wydane na podstawie upoważnienia zawartego w analizowanym przepisie nie mogą być formułowane w postaci ogólnych norm, bo wprowadzenie takich norm zostało zastrzeżone do kompetencji centralnego ustawodawcy. W związku z tym zaznaczyć należy, że przepisy gminne, które mają moc powszechnie obowiązującego prawa, dla sądu administracyjnego związanego jedynie ustawą, stanowią kryterium badania legalności uchwał organów gminy pod kątem ich zgodności z ustawą. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 72/95 określił znaczenie wyrażeń ustawowych użytych w ust. 6 art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości "obiekt lub miejsce" i ich "charakter". Na orzeczenie to powołał się również Sąd I instancji. Ponadto Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 kwietnia 1997 r. sygn. akt III RN 11/97 (OSNAP 1997, Nr 20, poz. 393) stwierdził, że przepisy gminne wskazujące miejsca, obiekty lub obszary gminne, w odniesieniu do których miałyby być wprowadzone dodatkowe zakazy wymienione w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, powinny używać takich nazw jednostkowych lub grupowych, które pozwolą zindywidualizować konkretne miejsca, obiekty lub obszary i odróżnić je (także ze względu na ich charakter) od innych podobnych miejsc, obiektów lub obszarów. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonał analizy zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. I tak, według postanowień zaskarżonej uchwały zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych obejmuje m.in.: "teren pawilonów przy ul. [...] od nr [...] do nr [...]" - w uchwale nie określono ich charakteru bądź funkcji społecznej spełnianej przez te pawilony, które mogłyby być zagrożone ze strony alkoholu, "ul. [...] nr [...]" - obiekt w ogóle nie został określony, a zatem nie wiadomo, czy chodzi o "obiekt" w rozumieniu ustawy, czy w rozumieniu potocznym, "lokale użytkowe usytuowane w blokach mieszkalnych przy ul. [...] o nr [...], [...], [...]" i w tym przypadku również w uchwale nie wskazano ustawowych powodów objęcia ww. zakazem tych lokali. Należy bowiem podkreślić, iż zakazy, o których mowa w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości służyć mają wyłącznie jako szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem ze strony alkoholu, a nie jako sposób uwolnienia się do obowiązku czynnego działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego, co legło u podstaw podjęcia ww. uchwały. Brak wszechstronnej oceny Sądu I instancji w wymienionym zakresie czyni to, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Z wyżej wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.