II SA/Wr 169/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA - Andrzej Cisek Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Julia Szczygielska Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Jawor na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 lutego 2005r. Nr PN.II.0911-19/59/05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Jaworze Nr XLIII/235/04 z dnia 31 grudnia 2004r. w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie Jawor po dniu 1 stycznia 2005r. oddala skargę Sygn. akt IISA/Wr 169/05 2 U Z A S A D N I E N I E Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 lutego 2005r. Nr PN.II.0911-19/59/05 Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Jaworze Nr XLIII/235/04 z dnia 31 grudnia 2004r. w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie Jawor po dniu 1 stycznia 2005r. Według § 1 tej uchwały "Wykonywanie gospodarki komunalnej w Gminie Jawor w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków w latach 2005-2007 powierza się osobie prawnej, której główną działalnością jest faktyczna działalność gospodarcza w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, w drodze umowy na zasadach ogólnych z uwzględnieniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że powyższa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej ( Dz.U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. – Prawo zamówień publicznych (DZ.U. Nr 19, poz. 177 ze zm.). Przedmiotowa uchwała podjęta została m.in. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, który stanowi, że " Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej." Według art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, formy gospodarki komunalnej polegają m.in. na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego( art. 2). Ustawa o gospodarce komunalnej nie wylicza więc wszystkich form wykonywania gospodarki komunalnej. Jednak wyrażenie "forma gospodarki komunalnej" oznacza strukturę organizacyjno-prawną tworzoną i prowadzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przypadku powierzenia prowadzenia zewnętrznemu podmiotowi zadania z zakresu gospodarki komunalnej, rada gminy nie postanawia o formie organizacyjno-prawnej podmiotu zewnętrznego, gdyż jego formę regulują odrębne przepisy. Wobec tego rada gminy nie ma kompetencji do zawężenia katalogu podmiotów mogących wykonywać powierzone im przez gminę zadanie z zakresu gospodarki komunalnej oraz wskazywać jakimi cechami winien charakteryzować się ten podmiot. Sygn. akt IISA/Wr 169/05 3 Przedmiotowa uchwała narusza również art. 32 Konstytucji RP, wyrażający zasadę równości wszystkich wobec prawa. Wynika z niej, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Wskazany § 1 uchwały narusza również art. 7 ust. 1 ustawy a z dnia 29 stycznia 2004r. – Prawo zamówień publicznych ( Dz.U. Nr 19, poz. 177 ze zm.), stanowiący o zapewnieniu przez zamawiającego ( Gminę Jawor i działającego w jej imieniu burmistrza) zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, tj. osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej ( art.2 pkt 11 ustawy Prawo zam. publ.). Ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zapatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) wskazuje, że zadania w niej wymienione w przypadku zlecenia ich podmiotowi zewnętrznemu, będzie wykonywało przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a to zgodnie z art. 2 pkt 4 tej ustawy oznacza przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy o działalności gospodarczej. Wymienione przepisy prawa, wymieniając osoby fizyczne, osoby prawne j jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, odnoszą się zatem do organizacyjno-prawnych form prowadzenia działalności gospodarczej, w ramach której wykonywać mogą zdania z zakresu gospodarki komunalnej powierzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Zatem wskazanie, jak czyni to § 1 uchwały, jedynie określonej osoby prawnej do wykonywania gospodarki komunalnej, narusza zasady: niedyskryminowania w życiu gospodarczym, uczciwej konkurencji i równego traktowania, czyniąc niemożliwym złożenie ofert przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Jawor. Wnoszący skargę w imieniu Gminy Jawor Burmistrz, działając na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Jaworze Nr XLV/241/05 z dnia 16 lutego 2005r., wskazał, że stanowisko organu wykonawczego Gminy Jawor w toku badania legalności uchwały było odmienne od stanowiska grupy radnych, którzy przegłosowali zaskarżoną uchwałę i nie uległo zmianie. Niemniej jednak został zobligowany uchwałą z dnia 16 lutego 2005r. do zaskarżenia, wymienionego na wstępie skargi, rozstrzygnięcia nadzorczego. Radni nie podali żadnej argumentacji na uzasadnienie swojego stanowiska, wobec tego burmistrz uznał, że radni nie zgadzają się z całością argumentacji organu nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sygn. akt IISA/Wr 168/05 4 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli tej, pod względem zgodności z prawem, podlegają w myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne(...). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa ( ust.4). To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa, do którego zalicza się w szczególności : podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Jednym zatem z rodzajów naruszeń przepisów prawa, które jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest wadliwe zastosowanie obowiązujących przepisów prawa. W przypadku rozpoznawania skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały organu gminy, Sąd obowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryterium tego stwierdzenia. Przedmiotem więc oceny Sądu jest ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Uchwała Rady Miejskiej w Jaworze z dnia 31 grudnia 2004r. Nr XLIII/235/04 wydana została na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek Sygn. akt IISA/Wr 169/05 5 samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Podstawową kwestią do rozważenia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy norma prawna zawarta w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, pozwalała Radzie Miejskiej w Jaworze do podjęcia uchwały z dnia 31 grudnia 2004r. Nr XLIII/235/04 o treści w niej zawartej. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. pkt 3 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Również ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz.U. Nr72, poz. 747) w art. 3 stanowi, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Według art. 2 pkt 21 tej ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę prowadzi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, którym może być, stosownie do pkt 4 art.2, przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, jeśli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje więc, że przedsiębiorstwem wodociągowo-kanlizacyjnym jest każdy przedsiębiorca (osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną) wówczas, gdy prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Takim przedsiębiorstwem jest również gminna jednostka organizacyjna zajmująca się zbiorowym zaopatrzeniem w wodę lub odprowadzaniem ścieków. Gminne jednostki organizacyjne mogą prowadzić powyższą działalność w sferze gospodarki komunalnej wyłącznie w formach organizacyjno-prawnych określonych przepisami ustawy o gospodarce komunalnej, czyli zakładu budżetowego lub kapitałowych spółek prawa handlowego (art. 2 i 7 oraz art. 9 i 10). Wszelkie inne formy prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków są dopuszczalne wówczas, gdy gmina powierzy wykonywanie tych zadań na podstawie art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Według tego przepisu jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy – z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub, odpowiednio, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o Sygn. akt IISA/Wr 169/05 6 działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Z powyższego wynika, że gmina może powierzyć realizację zadań z zakresu gospodarki komunalnej każdej jednostce organizacyjnej, ale wyłonionej w trybie określonym ustawą o zamówieniach publicznych, niezależnie od formy organizacyjno-prawnej tej jednostki i statusu własnościowego. Wobec fundamentalnej zasady równości podmiotów gospodarczych uczestniczących w obrocie gospodarczym, wynikającej z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz.U. nr 173, poz. 1807), nie jest zgodne z prawem preferowanie określonego podmiotu ( rodzaju podmiotu – tu osoby prawnej), pozbawiając inne podmioty będące przedsiębiorcami możliwości prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Uprzywilejowanie przez Radę Miejską w Jaworze poprzez podjęcie uchwały z dnia 31 grudnia 2004r. Nr XLIII/235/04 określonego podmiotu (określonej osoby prawnej), narusza nie tylko wymienione wyżej przepisy przywołanych ustaw, ale przede wszystkim narusza konstytucyjną zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji RP, stanowiącą, że wszyscy są wobec prawa równi oraz, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z tej generalnej zasady wynika zakaz stosowania dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Od zasady równości nie ma żadnych odstępstw i wyjątków. Dyskryminacji tego rodzaju nie mogą usprawiedliwiać żadne przepisy i żadne przyczyny, co niewątpliwie uczyniła Rada Miejska w Jaworze ograniczając dostęp innym przedsiębiorcom, poza określoną osobą prawną, do ubiegania się o prowadzenie gospodarki komunalnej we wskazanym wyżej zakresie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, rada gminy może wybrać formę organizacyjno-prawną prowadzenia gospodarki komunalnej, ale tylko w zakresie podmiotów komunalnych, w pozostałych zaś przypadkach, tj. powierzając wykonywanie zadań gospodarki komunalnej podmiotowi zewnętrznemu, nie może mu narzucić formy organizacyjno – prawnej, gdyż podmiot ten posiada już określoną formę prawną.