II SA/Rz 509/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa [...] - skargę oddala- II SA/Rz 509/04 UZASADNIENIE Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., podjętą na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz § 11 Statutu Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2003 r., Nr 65, poz. 1288) Rada Miejska [...] uchwaliła statuty jednostek pomocniczych Gminy, w tym w § 1 pkt 9 Statut Sołectwa [...], stanowiący załącznik nr 9 do uchwały. Pismem z dnia 25 marca 2004 r. J. S. – sołtys sołectwa [...] wezwała Radę Miejska do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Rada Miejska [...] nie uwzględniła wezwania sołtysa sołectwa [...] o usunięcie naruszenia interesu prawnego i uprawnień spowodowanych uchwaleniem Statutu Sołectwa, a szczegółowa argumentacja dotycząca takiego stanowiska została zawarta w pisemnej informacji Burmistrza Gminy i przedstawiona na XIV sesji Rady Miejskiej. J. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie opisaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w zakresie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] i wniosła o jej uchylenie. Wskazała przy tym, że uchwała nie zawiera uzasadnienia, co nie pozwala na merytoryczną polemikę. Skarżąca wykazując naruszenie swojego interesu prawnego i uprawnień wylicza następujące przepisy Statutu: - § 6 ust. 2 – nie uwzględnienia w przebiegu granic sołectwa naturalnych uwarunkowań przestrzennych, komunikacyjnych, więzi społecznych i kulturowych. Grunty będące własnością mieszkańców sołectwa oraz nieruchomość oznaczona Ł. znalazły się poza jego granicami. Ponadto zaznaczone na mapce będącej załącznikiem granice są nieczytelne, - § 7 ust. 2 – przepis narusza ustawę o samorządzie gminnym, która nie przewiduje możliwości powoływania jakichkolwiek komisji przez zebranie wiejskie, - przepisy dotyczące rozporządzania w ramach budżetu gminy dochodami osiągniętymi z gospodarowania składnikami majątkowymi gminy przekazanymi sołectwu do korzystania - są sprzeczne z art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 109, 129 ust. 1 i art. 92 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148, ze zm.)., - § 18 pkt 6 - nie precyzuje o jakie stanowiska w wybieralnych organach sołectwa chodzi. Skarżąca wskazuje, że wszystkie funkcje w sołectwie mają społeczny charakter, - § 21 ust. 2 – w przepisie brakuje wyrazu "obecny", - § 26 ust. 3 pkt 5 jest sprzeczny z art. 37 a ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiającym sołtysowi uczestniczenie w pracach rady gminy, co obejmuje nie tylko sesje rady, ale także posiedzenia komisji. Ponadto wskazany przepis statutu określa obowiązki sołtysa, a uczestniczenie w pracach rady gminy jest prawem, - § 39 ust. 3 - wśród osób, które nie mogą być członkiem komisji wyborczej w wyborach na sołtysa i członka rady sołeckiej nie wymienia konkubenta kandydata, - § 42 ust. 3 – przy dopisaniu do spisu wyborców przewiduje udokumentowanie stałego zamieszkiwania na terenie sołectwa, podczas gdy wystarczające byłoby udowodnienie tego faktu, - § 46 ust. 1 pkt 1 – w przypadku złożenia Burmistrzowi Gminy rezygnacji z pełnionej funkcji następuje rezygnacja z mandatu, a nie jego wygaśnięcie. Pozostałe zarzuty skargi dotyczą nadzoru nad działalnością sołectwa. Skarżąca zarzuca sprzeczność § 48 Statutu z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Ten ostatni przepis stanowi, że statut jednostki pomocniczej określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Tymczasem z § 48 Statutu wynika, że rada miejska i burmistrz są organami nadzoru, a komisja rewizyjna rady miejskiej i skarbnik gminy są organami kontroli. Nie jest również jasny zapis § 49 ust. 3 Statutu w zakresie formy, w jakiej burmistrz może wstrzymać wykonanie uchwały zebrania wiejskiego, jak również wątpliwości skarżącej budzą zapisy dotyczące orzeczenia przez burmistrza o nieważności uchwały (Statut przewiduje formę zarządzenia) i o jej uchyleniu (burmistrz może postanowić). Dowolność w zakresie formy władczych rozstrzygnięć burmistrza budzi wątpliwości w świetle przepisów k.p.a., które umożliwiałyby skorzystanie z możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając, że projekt Statutu Sołectwa [...] ustalony został na zebraniu wiejskim, któremu przewodniczyła jako sołtys J. S. Statut ten Rada Miejska uchwaliła w brzmieniu projektu. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wyjaśniła, że: 1) granice wsi (sołectwa) określone są na mapie ewidencyjnej, stąd też nie ma najmniejszych wątpliwości co do ich przebiegu. Mapa będąca załącznikiem do Statutu została wykonana w dużej skali z uwagi na ogólną orientację w stosunku do pozostałych jednostek pomocniczych, 2) ustawa o samorządzie gminnym reguluje kwestie dotyczące organów uchwałodawczych i wykonawczych w jednostkach pomocniczych, nie wynika z niej natomiast zakaz powoływania organów opiniodawczych sołectwa, 3) § 11 ust. 2 Statutu, który reguluje kwestie rozporządzania przez sołectwo w ramach budżetu gminy dochodami osiągniętymi z gospodarowania składnikami majątkowymi gminy przekazanymi do korzystania, nie narusza kompetencji Rady Miejskiej ani nie zmienia zasad wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Art. 18 ust. 2 pkt 7 tej ustawy stanowi bowiem, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Kwestionowany przepis Statutu jest uzupełnieniem przepisu ustawowego i nie pozostaje z nim w sprzeczności. Podobne uwagi dotyczą zarzutu naruszenia § 17 ust. 2 pkt 6, 4) wyraz "stanowisko" użyty w § 18 ust. 6 oznacza "godność" czyli pełnienie funkcji sołtysa lub członka rady sołeckiej i określa pozycję w środowisku i otoczeniu. Nie ma w tym wypadku odniesienia do hierarchii zawodowej i służbowej. W żaden sposób też nie uniemożliwia mieszkańcom sołectwa wyboru lub zmiany sołtysa, a skarżącej nie pozbawia i nie uszczupla uprawnień w tym zakresie, 5) interpretacja § 21 ust. 2 Statutu wynika z zasad logiki; pod nieobecność sołtysa przewodnictwo na zebraniu wiejskim obejmuje najstarszy członek rady sołeckiej obecny na zebraniu, 6) § 26 ust. 3 jest przykładowym wyliczeniem najważniejszych obowiązków sołtysa. Uczestniczenie w sesjach rady miejskiej nie stanowi obowiązku prawnego dla sołtysa, tym bardziej, że odwołano się do uczestnictwa na warunkach określonych w statucie gminy, 7) przepis Statutu dotyczący relacji pomiędzy członkami komisji wyborczej i kandydatami wzorowany jest na przepisie art. 119 ust. 6 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa, ponadto udowadnianie na zebraniu wiejskim faktu pozostawania w konkubinacie mogłoby prowadzić do naruszenia prywatności mieszkańców wsi, 8) udokumentowanie faktu stałego zamieszkania na terenie sołectwa jest udowodnieniem tego faktu na podstawie dokumentów, np. dowodu osobistego, 9) wygaśniecie mandatu obejmuje również jego zrzeczenie się lub rezygnację, a kwestionowany przepis ma odpowiednik choćby w art. 190 ust. 1 cyt. wyżej Ordynacji. W zakresie zarzutów dotyczących nadzoru nad działalnością sołectwa organ stwierdził, że są one wyłącznie subiektywnym poglądem skarżącej. Na podstawie § 48 ust. 6 Statutu Komisja Rewizyjna będzie kontrolować sołectwo w zakresie zleconym jej przez Radę Miejską (wynika to z art. 18 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a Skarbnik będzie sprawować kontrolę tylko nad działalnością finansową sołectwa (znajduje to uzasadnienie w przepisach ustawy o finansach publicznych). Zarzut dotyczący dowolności w zakresie formy władczych rozstrzygnięć burmistrza w związku z zapisami § 49 ust. 3-5 Statutu jest bezpodstawny, z uwagi na to, ze formy działalności burmistrza określają ustawy i problemu tego nie można regulować w statucie sołectwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi, skierowanej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w niniejszej sprawie, jest uchwała Rady Miejskiej [...] określająca statut jednostek pomocniczych Gminy [...] w części dotyczącej statutu sołectwa [...]. Powołany przepis umożliwia każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przynależność przedmiotu zaskarżonej uchwały do spraw z zakresu administracji publicznej nie budzi wątpliwości. Jako akt ustalający wewnętrzny ustrój jednostek pomocniczych gminy, stanowi ona akt prawa miejscowego zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyczerpany został tryb oraz termin do wniesienia skargi; w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego Rada Miejska uchwałą z dnia [...] maja 2004 r. nie uwzględniła wezwania J. S. – działającej jako sołtys sołectwa [...], przedstawiając pisemną argumentację takiego stanowiska. Skargę do Sądu J. S. złożyła w dniu 2.06.2004 r. W tym miejscu wyjaśnić wypada, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednolite w kwestii przyznania jednostce pomocniczej gminy legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Postanowieniem z 16.05.1995 r., IV SA 71/95, Wspólnota 1995/51-52/25 NSA wyraził negatywne stanowisko w tym zakresie, jednakże w innych orzeczeniach – z dnia 20.05.1991 r., SA/Wr 381/91, Wspólnota 1991/29/9 i z dnia 14.07.1995 r., SA/Łd 1280/95, Wspólnota 1996/17-18/25 sformułował odmienny pogląd, zaznaczając jednakże, że organem właściwym do wniesienia skargi i reprezentowania sołectwa jest sołtys, działający na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego sołectwa. W niniejszej sprawie skarżąca nie przedłożyła uchwały zebrania wiejskiego upoważniającej ją do wniesienia skargi w imieniu sołectwa, a na rozprawie przed Sądem oświadczyła, że działa jako osoba fizyczna – mieszkanka sołectwa. W takiej sytuacji, po ustaleniu, iż wymogi formalne zostały spełnione, Sąd przystąpił do zbadania legitymacji procesowej skarżącej przez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter (wyrok NSA z dnia 18 września, II SA 2637/02, LEX Nr 80699). W wyroku z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX Nr 53376 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził nawet dalej idący pogląd, podkreślając, że związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną musi istnieć obecnie a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Zdaniem Sądu taki związek w przedmiotowej sprawie nie istnieje. Przede wszystkim należy wyraźnie rozróżnić charakter, w jakim w niniejszej sprawie występuje skarżąca – jako mieszkanka sołectwa [...], a nie jego sołtys – i w tym aspekcie upatrywać naruszenia jej interesu prawnego. Skarżąca wykazując w skardze takie naruszenie wyliczyła poszczególne przepisy Statutu, a na rozprawie przed Sądem dodatkowo wskazała, że swój interes prawny wywodzi z faktu, że była przewodniczącą zebrania o charakterze konsultacyjnym przed uchwaleniem Statutu. W ocenie Sądu z faktu tego nie da się wywieść naruszenia interesu prawnego, ponieważ nie sposób wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zostałby naruszony. Ponadto skarżąca przewodniczyła zebraniu wiejskiemu, które opiniowało Statut, z racji pełnienia funkcji sołtysa, a swój interes prawny musi wywieść jako mieszkanka sołectwa. Należy również odrzucić zarzut naruszenia § 6 Statutu, tj. pominięcie w granicach sołectwa nieruchomości oznaczonej jako Ł., jako że skarżąca nie zamieszkuje pod tym adresem ani nie jest właścicielem nieruchomości, co wyjaśniła w czasie rozpraw przed Sądem. Statut sołectwa jest aktem strukturalno-organizacyjnym, kształtuje wewnętrzny ustrój sołectwa. Taka jego rola wynika wprost z przepisu ustawy o samorządzie gminnym – art. 40 ust. 2 pkt 1. Na tle tego przepisu w literaturze wskazuje się, że jakkolwiek cechą aktów prawa miejscowego jest ich powszechność, co oznacza że są to akty generalne, adresowane do wszystkich mieszkańców gminy i prowadzących na jej obszarze działalność gospodarczą, to cechy tej nie mają przepisy wymienione w art. 40 ust. 2. Dotyczą one bowiem wewnętrznego ustroju gminy i mogą mieć charakter aktów generalnych, ale adresowanych do oznaczonego kręgu adresatów, przeważnie do organów gminy i jej jednostek organizacyjnych (G. Jyż, Samorząd gminny. Komentarz, Wyd. ABC 2005 r., s. 372 za A. Agopszowicz, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999 r.). Z powyższego wynika, że statut, zarówno gminy, jak i jej jednostek pomocniczych, bezpośrednio nie wpływa na interesy mieszkańców. W literaturze jasno sformułowany został pogląd, że statut nie może zawierać norm materialnego prawa administracyjnego regulujących uprawnienia i obowiązki jednostki (B. Adamiak, "Statut gminy", Samorząd Terytorialny 1993/7-8). Kwestionując poszczególne przepisy Statutu dotyczące organizacji i zakresu działania sołectwa, jego organów, zasad i trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz nadzoru nad działalnością sołectwa, skarżąca nie wykazała, by którykolwiek z tych przepisów, aktualnie, a nie w przyszłości, pozbawiał ją jako mieszkankę konkretnych uprawnień czy nakładał konkretne obowiązki. Skoro więc skarżąca nie była w stanie wskazać naruszenia swojego interesu prawnego, a Sąd działając z urzędu takich naruszeń się nie dopatrzył, to skarżąca działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie może skutecznie kwestionować uchwały organu gminy. Uznanie zatem braku interesu prawnego u skarżącej legło u podstaw oddalenia skargi, co oznacza, że Sąd nie mógł oceniać naruszeń prawa przytaczanych w treści skargi. Z tych przyczyn, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.