II SA/Wa 1241/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października sprawy ze skargi Rady Gminy w L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w L. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu w całości. Rada Gminy w L. uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie regulaminu określającego zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnianych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Gmina L., ustaliła Regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnianych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę L., określający wysokość stawek dodatków, szczegółowy sposób obliczania wynagradzania za godziny ponadwymiarowe oraz za godziny doraźnych zastępstw, a nadto wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., na podstawie art. 91 w związku z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 30 ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.), regulamin wynagradzania podlega uzgadnianiu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, zaś z dołączonej do akt sprawy dokumentacji w postaci protokołów ze spotkań przedstawicieli Związku Nauczycielstwa Polskiego, zrzeszającego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Gmina L. i przedstawicieli gminy, odbytych w dniach 18 i 22 marca 2005 r. wynika, że negocjacje nie doprowadziły do uzgodnienia zaproponowanych przez wójta Gminy L. stawek dodatków dla nauczycieli. W ocenie organu, przez uzgodnienie rozumie się konieczność uzyskania zgody związków zawodowych na propozycje organu prowadzącego szkoły i placówki na terenie gminy, a zatem brak uzgodnienia uniemożliwia wydanie regulaminu. W tej sytuacji przejęty przez Radę Gminy Regulamin wynagradzania nauczycieli bez zachowania trybu jego wprowadzenia, stanowi rażące naruszenie art. 30 ust. 6a ustawy – Karta Nauczyciela. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Gminy w L. wniosła o jego uchylenie, zarzucając mu błędną interpretację art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, naruszenie art. 86 ustawy o samorządzie gminnym określającym właściwość organów uprawnionych do sprawowania nadzoru na podstawie kryterium zgodności z prawem, a nadto naruszenie art. 91 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 107 kpa w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, przez jednoczesne doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i rozstrzygnięcia nadzorczego oraz brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy. W uzasadnieniu Rada Gminy w L. podniosła w szczególności, że uzgodnienie nie może oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organami gminy i podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia prawa, w tym przypadku ze związkami zawodowymi, jak również na wszystkie z poszczególnych rozwiązań zawartych w uchwalonym regulaminie. Uzgodnienie musi oznaczać więc, że treść uchwały została poddana procedurze uzgodnień uprawnionym do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia tego aktu normatywnego. Jeżeli bowiem ustawodawca przyznał związkom zawodowym prawo do uczestnictwa w tworzeniu regulaminu, to obowiązkiem organu jest dopuszczenie tego przedmiotu do udziału w procesie jego uchwalenia, dopiero zatem naruszenie tego obowiązku, czyli uchwalenie regulaminu bez zachowania trybu jego wprowadzenia, stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżąca Rada Gminy wskazała również, że organ nadzoru przyjmując, iż zgoda jest warunkiem podjęcia uchwały, nie wykazał jednocześnie, co stanowi granicę pomiędzy współuczestnictwem w procesie stanowienia prawa (udział w negocjacjach), a współstanowieniem prawa w postaci uchwalenia regulaminu przez dwa organy wyposażone w kompetencje prawotwórcze. W ocenie skarżącej, art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela daje związkom zawodowym jedynie uprawnienie do współuczestnictwa w procesie prawotwórczym, nie daje zaś kompetencji prawotwórczej. Organ nadzoru nie wskazał ponadto żadnego przepisu, z którego wynikałyby szersze kompetencje i odpowiednio współodpowiedzialność, w tym za skutki finansowe, za wydany akt normatywny podmiotu współuczestniczącego w tworzeniu prawa jakim są związki zawodowe zrzeszające nauczycieli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.), organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do 31 grudnia, min. wysokość stawek dodatków oraz szczegółowe warunki ich przyznawania, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, natomiast w myśl ust. 6a tego przepisu, regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Na gruncie rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie ma wykładnia pojęcia "podlega uzgodnieniu". Należy zauważyć, że określenia w rodzaju "w porozumieniu", "w uzgodnieniu", "przy udziale" dosyć często występują w przepisach prawa upoważniających organ prawotwórczy do stanowienia prawa, a wyrażają one więzy współzależności pomiędzy podmiotami, z których jeden jest organem stanowiącym prawo, zaś drugi ma charakter społeczny. W doktrynie prawa sytuację taką określa się mianem uspołecznienia procesu tworzenia prawa. Jednocześnie poprzez użycie wskazanych pojęć prawodawca kształtuje też wzajemne stosunki prawne pomiędzy tymi podmiotami, a od ich doboru uzależniony jest zarówno stopień związania organu prawotwórczego określoną decyzją organu współdziałającego, jak również treść praw i obowiązków organu prawotwórczego i podmiotu współdziałającego. Niewątpliwie wspomniany przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela stanowiący, iż regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, dotyczy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa miejscowego. Użyty w nim termin "uzgodnienie", zgodnie z jego sensem językowym, oznacza czynność polegającą na "doprowadzeniu do braku rozbieżności", "ujednoliceniu", czy też "harmonizowaniu". Co prawda znaczenie tego terminu można też odczytywać jako "obopólne wyrażenie zgody", lecz ustawodawca, przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, w ocenie Sądu kładzie raczej nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, ujednolicania, zbliżania, czy też wzajemnego dostosowania swoich stanowisk. Za takim rozumowaniem przemawia w szczególności zawarte przed pojęciem "uzgodnienie" słowo "podlegają". Oznacza to nałożenie na organ prawotwórczy, przede wszystkim, obowiązku poddania treści aktu procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska. Instrumentem tej procedury winny być zaś protokoły uzgodnień lub też rozbieżności w razie braku zgody na treść projektowanego aktu. Osiągnięcie zgody bowiem nie zależy jedynie od woli stron, lecz także od innych, niezależnych od woli czynników, co przejawia się właśnie w odniesieniu do aktu dotyczącego wynagrodzeń, których wysokość kształtowana jest środkami finansowymi, w tym przypadku z budżetu gminy. Trudno więc zgodzić się z poglądem Wojewody [...], że przez "uzgodnienie" rozumie się konieczność uzyskania zgody związków zawodowych na propozycje organu prowadzącego szkoły i placówki oświatowe na terenie Gminy L., gdyż oznaczałoby to nadanie związkom zawodowym pewnych kompetencji w zakresie stanowienia prawa wraz z przyjęciem współodpowiedzialności za wydany akt prawa miejscowego, natomiast kompetencji w szczególności o charakterze prawotwórczym nie można domniemywać. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przyjmując w art. 87 zamknięty system źródeł prawa, w sposób ścisły ustala krąg podmiotów wyposażonych w kompetencje prawotwórcze, do którego nie zalicza podmiotów o charakterze społecznym. Współuczestnictwo określonych podmiotów w procesie stanowienia prawa odnosi się do kształtowania treści aktów w stadium prac przygotowawczych, jeszcze przed ich wydaniem i sprowadza się, jak trafnie podniosła to skarżąca, do obowiązku zapewnienia przez organ prawotwórczy udziału podmiotu współuczestniczącego w zgłaszaniu propozycji rozwiązań, merytorycznej dyskusji, prezentowaniu różnych stanowisk, próbach ich ujednolicenia i dostosowania do oczekiwań wszystkich stron. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organy gminy przynajmniej dwa razy, tj. w dniu 18 i 22 marca 2005 r. spotykały się ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli w celu zbliżenia stanowisk w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, z których to spotkań zostały sporządzone protokoły zawierające ustalenia i rozbieżności. Ponadto przedstawiciele związków zawodowych uczestniczyli w posiedzeniu Komisji Oświaty, Kultury Fizycznej i Ochrony Zdrowia w dniu 23 marca 2005 r., w trakcie którego omawiano sprawy regulaminu wynagradzania nauczycieli. Przedstawione wyżej działania, w ocenie Sądu, wyczerpują treść pojęcia "podlega uzgodnieniu" zawartego w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Uchwała Rady Gminy w L. z dnia [...] marca 2005 r., której nieważność stwierdził Wojewoda [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, została poddana procedurze uzgadniającej, w której związki zawodowe miały możliwość wyrażenia swojego stanowiska odnośnie projektu regulaminu oraz prowadzenia negocjacji zmierzających do ewentualnego uwzględnienia ich wniosków, co też w części nastąpiło, jak wynika z protokołu z dnia 22 marca 2005 r. W tej sytuacji zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, jako wydane z naruszeniem prawa, należało wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O zakresie, w jakim zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu, Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy.