II GSK 254/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.), Andrzej Kuba, Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Sz 632/04 w sprawie ze skargi S. K. na uchwałę Zarządu Powiatu w Goleniowie z dnia 8 kwietnia 2004 r. Nr 245/72/04 w przedmiocie ustalenia stawek dotacji dla szkół publicznych oraz szkół niepublicznych w roku 2004 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie 2. zasądza od Zarządu Powiatu w Goleniowie na rzecz S. K. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r., o sygn. akt I SA/Sz 632/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Zarządu Powiatu w Goleniowie z dnia 8 kwietnia 2004 r. nr 245/72/04 w przedmiocie ustalenia stawek dotacji dla szkół publicznych oraz szkół niepublicznych w roku 2004, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Zarząd Powiatu w Goleniowie w dniu 8 kwietnia 2004 r. podjął uchwałę w sprawie ustalenia wysokości dotacji dla szkół publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne oraz szkół niepublicznych w roku 2004, w tym w § 1 pkt 2 dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych. W uchwale przywołano przepis art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz § 4 i 5 uchwały nr XXXIII/254/01 z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie trybu udzielenia i rozliczania dotacji szkołom publicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz szkołom niepublicznym działającym na terenie Powiatu Goleniowskiego, zmienioną uchwałą nr XXXV/266/02 Rady Powiatu w Goleniowie z dnia 28 lutego 2002 r. zmienioną uchwałą nr IX/58/03 Rady Powiatu w Goleniowie z dnia 26 czerwca 2003 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. S. K. wezwała Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez prawidłowe ustalenie wysokości dotacji na jednego ucznia miesięcznie w szkołach publicznych ponadgimnazjalnych - liceum ogólnokształcącym dla dorosłych, uznając za nieprawidłową metodę ustalania tych kosztów przez podzielenie nakładów pośrednich przez liczbę uczniów Zespołu Szkół a następnie ustalenie jej proporcjonalnie do ilości uczniów szkoły danego typu wchodzącego w skład zespołu. Wobec bezskuteczności wezwania wyrażającej się w odpowiedzi Zarządu na to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa S. K. wniosła skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze zarzuciła przedmiotowej uchwale ustalenie stawki dotacji w szkole publicznej ponadgimnazjalnej - liceum ogólnokształcącemu dla dorosłych z naruszeniem art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty tj. na podstawie bieżących kosztów utrzymania ucznia w szkole (zespole szkół różnych typów) niebędącej szkołą tego samego rodzaju i typu a ponadto nie ustalenie stawki dotacji dla szkoły publicznej ponadpodstawowej - liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, a poprzez to bezpodstawne stosowanie stawki określonej w § 1 pkt 2 lit. a) uchwały dla szkół publicznych ponadgimnazjalnych do szkół publicznych ponadpodstawowych i domagała się stwierdzenia nieważności § 1 pkt 2 lit. a) tej uchwały. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w Goleniowie wniósł o umorzenie postępowania, podnosząc, iż zaskarżona część uchwały została zmieniona uchwałą z dnia 8 lipca 2004 r. wprowadzającą nową stawkę dotacji w wysokości 117,59 zł. Ponadto podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej art. 9 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w pkt 1,2, 3, wymienia typy szkół a w pkt 3 określa rodzaje szkół ponadgimnazjalnych. Rodzaj szkół nie uwzględnia formy prowadzenia zajęć w szkole ani też nie dzieli szkół, na szkoły dla młodzieży i dla dorosłych. Licea ogólnokształcące są zatem rodzajem szkoły ponadgimnazjalnej, a Zespół Szkół nie jest typem szkoły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając skargę za nieuzasadnioną wskazał, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty / teks jedn. Dz.U. z 1996 r.Nr 67, poz.328 ze zm./ przedszkola, szkoły i placówki publiczne niewymienione w art. 79 prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez organ lub podmiot prowadzący szkołę. W myśl art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, szkoły o których mowa w ust. 1 otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół, w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Według Sądu, odwołanie się przez ustawodawcę do pojęcia "tego samego typu i rodzaju" w stosunku do szkół publicznych wymaga wyjaśniania, a zwłaszcza ustalenia czy przepisy ustawy zawierają legalną definicję pozwalającą precyzyjnie określić typ i rodzaj danej placówki oświatowej. Pojęcie to pojawia się w art. 1 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że system oświaty zapewnia w szczególności możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież (...). W przepisie art. 2 powołanej ustawy znajduje się stwierdzenie, że system oświaty obejmuje m in. szkoły, placówki, poradnie ale pojęcie typu i rodzaju szkoły nie występuje. Pojawia się ono w art. 9 ustawy, w którym stwierdzono, że szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na wymienione w tym przepisie szkoły. Ustęp 2 tego artykułu daje ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania prawo określenia, w drodze rozporządzenia, innych typów szkół niż wymienione w ust. 1 pkt 1 - 3. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "typu" szkoły, lecz wymienia określone placówki wskazując, że stanowią one "typ" szkoły. Pojęcie rodzaju szkoły wymienione jest dopiero w art. 80 ust. 3, ale też w kontekście "typu" szkoły a następnie właśnie w art. 90 ust. 3 gdy ustawa nakazuje odnieść się do najbliższej gminy lub powiatu aby ustalić wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie szkoły publicznej. Pojęcie "rodzaju" szkoły nie zostało jednak w ustawie wyjaśnione. Skoro ustawodawca używa je łącznie z pojęciem "typu" szkoły to, według Sądu, uzasadniony jest wniosek, że typ szkoły można interpretować jako pojęcie nadrzędne z zastrzeżeniem, iż sam ustawodawca nie jest w pełni konsekwentny, ponieważ w art. 80 mowa jest o typie i rodzaju szkoły a w art. 90 ust. 3 mowa jest o typie lub rodzaju. Organ administracyjny poszukując szkoły publicznej danego typu i rodzaju jako podstawy kreślenia wysokości dotacji dla liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wskazał na ustalony budżet szkoły publicznej, a mianowicie na liceum dla dorosłych przy Zespole Szkół, którego budżet zatwierdzono na rok 2004. Takiej relatywizacji, zdaniem Sądu, nie można zarzucić błędu lub naruszenia przepisów prawa. Sąd podkreślił, że nie jest zasadny zarzut podniesiony przez skarżącą, przyjęcia bez podstawy prawnej, że liceum ogólnokształcące dla dorosłych działające przy Zespole Szkół w [...] nie jest rodzajem tego typu szkoły a także niewłaściwej w związku z tym podstawy obliczenia należności dotacji. Odnosząc się do drugiego z podniesionych w skardze zarzutów Sąd I instancji stwierdził, że zarzut ten nie może być rozpoznany z uwagi na jego nie podniesienie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skierowanym w piśmie z dnia 21 czerwca 2004 r. do Zarządu Powiatu. S. K. zaskarżyła ten wyrok w całości zarzucając mu w skardze kasacyjnej: 1. naruszenie art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie stawki dotacji w szkole publicznej ponadpodstawowej na podstawie budżetu zespołu szkół, niebędącego szkołą tego samego rodzaju i typu, 2. naruszenie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy wskutek uznania, że sąd zwolniony jest od zbadania zaskarżonego aktu pod kątem wszelkich naruszeń interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Stawiając takie zarzuty skarżąca wyjaśniła, iż przepis § 2 pkt 2 uchwały miał wyłącznie zastosowanie do szkoły, którą prowadzi - Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...] - albowiem inne publiczne licea dla dorosłych prowadzone przez osoby fizyczne na terenie Powiatu Goleniowskiego nie funkcjonują. Nie kwestionując prawidłowości zasady opartej na art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, strona skarżąca wskazała, że zasada ta miałaby w sprawie pełne zastosowanie gdyby szkoła prowadzona przez nią była tym samym typem i rodzajem szkoły, co szkoła wchodząca w skład Zespołu Szkół w [...]. Ponadto za podstawę ustalania wysokości dotacji przyjęto plan finansowy liceum dla dorosłych wchodzącego w skład zespołu, nie zaś plan finansowy Zespołu Szkół, co potwierdza pismo Zarządu Powiatu z dnia 24 maja 2005 r., wskazujące, że plan finansowy szkoły sporządzono dla Zespołu Szkół, nie zaś dla poszczególnych szkół wchodzących w jego skład. Dlatego też zdaniem skarżącej przyjęcie, iż stawka określona w § 1 pkt 2 uchwały Zarządu Powiatu nie narusza prawa, nastąpiło z rażącą obrazą przez Sąd art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Nadto Sąd I instancji z naruszeniem przepisu art.134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjął, że nie jest zobowiązany do zbadania zaskarżonego aktu pod kątem wszechstronnego rozważenia jego przepisów, czy nie naruszają one interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej i pominął drugi z postawionych w skardze zarzutów, mimo iż zgodnie z poglądami orzecznictwa i doktryny, które zacytowano w skardze kasacyjnej, sąd obowiązany jest wziąć po uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego. Opierając się na wytkniętych uchybieniach strona skarżąca domagała się zmiany zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenia nieważności § 1 pkt 2 lit. a) uchwały Zarządu Powiatu w Goleniowie z dnia 8 kwietnia 2004 r. nr 254/72/04 w sprawie ustalenia stawek dotacji dla szkół prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne oraz szkół niepublicznych w roku 2004, lub uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu w Goleniowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej podano, że Zarząd Powiatu nie wiedział o tym, że szkoła skarżącej jest szkołą ponadpodstawową, a nie ponadgimazjalną, dlatego też nie ustalił dotacji dla jednego ucznia szkoły ponadpodstawowej. Jeżeli skarżąca uznała, że brak takiej regulacji narusza jej interes prawny to powinna wezwać Zarząd do usunięcia prawa w tym zakresie. Z uwagi na brak wezwania Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zarzut nieustaleni stawki dotacji dla szkoły ponadpodstawowej nie może być rozpoznany. Natomiast w oparciu o dotychczasową argumentację Zarząd wykazywał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z art.80 ust 3 ustawy o systemie oświaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie była uchwala organu powiatu. Podstawę prawną do jej zaskarżenia stanowił przepis art. 87 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym / Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm./, w myśl, którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 87§ 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest czynnością procesową, dla której przepisy prawa nie zakreślają żadnych wymogów formalnych. Wzywający do usunięcia naruszenia prawa nie jest więc zobowiązany do określenia naruszeń prawa kwestionowaną uchwałą. Natomiast Sąd rozpoznający skargę na uchwałę organu powiatu jest zobligowany do zbadania jej zgodności z prawem pod kątem wszechstronnego rozważenia wszystkich jej przepisów i ustalenia czy żaden z nich nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Taki obowiązek został nałożony art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, zwanej dalej ustawą procesową i nie może zwalniać z niego fakt, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wskazano konkretny przepis, który zdaniem wzywającego został naruszony w uchwale. Odmienny pogląd zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1997 r. sygn. akt IV SA 1058/96, w którym Sąd zawarł tezę, iż sprecyzowane niebudzące wątpliwości żądanie usunięcia zarzuconego naruszenia prawa przez podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą uprawnia i zobowiązuje Sąd do ograniczenia kontroli legalności do tych tylko przepisów zaskarżonej uchwały, w stosunku do których dopełniono warunku wezwania do usunięcia zarzuconego naruszenia. Pogląd ten dotyczył art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ale z uwagi na tożsamość rozwiązań prawnych w tym zakresie zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym odnosić się może również do art. 87 § 1 tej ustawy. Przytoczony wyrok został krytycznie oceniony w glosie Wojciecha Chróścielewskiego opublikowanej w OSP 1998/3/56., a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie tę krytykę podziela. II Skarżąca w skardze wniesionej do Sądu I instancji zarzuciła zaskarżonej uchwale zarówno naruszenie art. 80 ust.3 ustawy o systemie oświaty jak i zaniechanie ustalenia stawki dotacji dla szkoły publicznej ponadpodstawowej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd ten odniósł się do pierwszego z zarzutów, natomiast nie rozpoznał drugiego zarzutu stojąc na stanowisku, że nie podniesienie tego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa czyni go bezskutecznym. Taki pogląd Sądu narusza przepis art. 134 § 1 ustawy procesowej, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do tego przepisu obowiązkiem Sądu było wszechstronne zbadanie zaskarżonej uchwały niezależnie od zarzutów nie tylko podniesionych w skardze, ale także w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Uchybienie przepisowi art. 134 § 1 ustawy procesowej mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego i to nie tylko z przyczyn zasygnalizowanych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z regulacją prawną zawartą w przepisie art.80 ust.4 ustawy z dnia 7 marca 1991 r. o systemie oświaty / obecnie tekst jedn.Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572/, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielenia i rozliczenia dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczenia dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Z powołanej podstawy prawnej zaskarżonej przed wojewódzkim sądem administracyjnym uchwały organu wykonawczego powiatu, wynika, że uchwala ta została podjęta w wykonaniu uchwały organu stanowiącego. W aktach sprawy jednakże brak jest uchwały Rady Powiaty w Goleniowie wydanej w oparciu art. 80 ust. 4, która, co należy przypomnieć, powinna zawierać także podstawę obliczenia dotacji. Skoro zaskarżona uchwała wydana została w wykonaniu uchwały rady / art.32 ust.2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym / to niezbędnym było skonfrontowanie jej zapisów z unormowaniami zawartymi w uchwale rady powiatu dotyczącymi podstaw obliczenia dotacji. Zaniechanie tego mogło mieć istotny wpływ na ocenę legalności zaskarżonej uchwały, gdyż art. 80 ust.3 ustawy o systemie oświaty ustanawia jedynie dolną granicę dotacji, a art.80 ust 4 tej ustawy pozwala na inne ustalenie sposobu udzielenia dotacji, oczywiście pod warunkiem zachowania dolnej granicy określonej w przepisie art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Ponadto stawiając w skardze zarzut nie ustalenia wysokości dotacji dla szkół ponadpodstawowych skarżąca podniosła niezwykle istotną okoliczność mającą znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisu art.80 ust.3 ustawy o systemie oświaty. Podała mianowicie, iż prowadzona przez nią szkoła nie jest szkołą ponadgimazjalną, lecz szkolą ponadpodstawową. Z niekwestionowanych pomiędzy stronami ustaleń wynika, że skarżąca otrzymuje na każdego ucznia dotację w wysokości określonej w § 1 pkt 2 uchwały Zarządu Powiatu w Goleniowie z dnia 8 kwietnia 2004 r.. Wysokość tej dotacji ustalono dla szkół publicznych ponadgimnazjalnych - liceum ogólnokształcącego dla dorosłych. Tymczasem z nie zweryfikowanych twierdzeń strony skarżącej wynika, że szkoła, którą prowadzi nie jest szkołą ponadgimazjalną w rozumieniu art.9 ust.1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 9 ust.1 ustawy o systemie oświaty wymienia typy szkół publicznych i niepublicznych, pomijając wśród nich szkoły ponadpodstawowe. Jednocześnie niewątpliwe jest to, że takie szkoły w 2004 r. funkcjonowały i obejmowały nauczaniem osoby mające ukończoną ośmioletnią szkołę podstawową. Na istnienie tego typu szkół zezwalały, bowiem w tym okresie przepisy ustawy z dnia 8 stycznia 1999r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego / Dz.U. Nr 12,poz.96 ze zm./ wprowadzające różne terminy dla dostosowania istniejącego stanu do reformy ustroju szkolnego wprowadzającej sześcioletnią szkołę podstawową i trzyletnie gimnazjum. Szkoły ponadgimnazjalne będące liceami ogólnokształcącymi są trzyletnie / art. 9 ust.1pkt 3b ustawy o systemie oświaty/, a dotychczasowe licea ogólnokształcące kształciły w cyklu czteroletnim i tak wynika z aktu założycielskiego szkoły prowadzonej przez skarżącą / § 18 aktu - nauczanie w tej szkole odbywa się zarówno w cyklu czteroletnim / osoby o ukończonej ośmioklasowej szkole podstawowej/ jak i trzyletnim / dotyczącym osób mających ukończoną szkołę zawodową /. Te podnoszone, a pominięte przez Sąd I instancji, okoliczności mogły mieć wpływ na ocenę właściwego zastosowania art. 80 ust.3 ustawy o systemie oświaty. Z wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 134 § 1 ustawy procesowej. III W skardze kasacyjnej postawiono Sądowi I instancji także zarzut naruszenia art. 80 ust.3 ustawy o systemie oświaty, a z uzasadnienia jego postawienia wynika, iż naruszenie tego przepisu prawa materialnego polegało na niewłaściwym jego zastosowaniu. Strona skarżąca twierdzi, bowiem, że wyliczenie dotacji na każdego ucznia w szkole powadzonej przez nią nastąpiło w oparciu o wyliczenie wydatków bieżących na jednego ucznia w szkole prowadzonej przez powiat niebędącej szkołą tego samego typu i rodzaju. Zarzut ten z powodów podniesionych uprzednio należy ocenić jako przedwczesny. Istotne, bowiem elementy stanu faktycznego dotyczące typu i rodzaju szkoły nie zostały w sprawie należycie ustalone, a to z uwagi na ograniczenie kontroli sądowej tylko do kwestii podniesionej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. IV Uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 ustawy procesowej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 203 pkt 1 ustawy procesowej i art. 205 § 3 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).