II OSK 252/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Sędziowie NSA Krystyna Sidor (spr.), Małgorzata Stahl, Protokolant Joanna Gołębiewska, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładów "H." Spółka Akcyjna z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt VII SAB/Wa 82/05 w sprawie ze skargi Zakładów "H." Spółka Akcyjna z siedzibą we W. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2005 r. oddalił skargę Zakładów "H." S.A. we W. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wyroku podano, że Zakłady "H." S.A. we W. wystąpiły ze skargą na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego mającą polegać na nieprzesłaniu pełnomocnikowi spółki (na jego wniosek złożony w dniu 23 września 2004 r.) – decyzji tegoż organu z dnia 27 lutego 2004 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji własnej z dnia 21 stycznia 2004 r. dotyczącej domowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 lutego 2003 r. i decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 16 czerwca 2003 r. W sprawie bezsporną była okoliczność, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2004 r. została wysłana na adres wskazany przez pełnomocnika we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wróciła do organu z relacją "zwrot , adresat wyprowadził się". Prowadzone w urzędzie pocztowym postępowanie reklamacyjne wykazało, iż listonosz doręczający przesyłkę dokonał jej zwrotu, po uzyskaniu informacji od pracownika remontującego lokal przy ul. W., że kancelaria pełnomocnika E. K. wyprowadziła się. W dniu 23 września 2004 r. pełnomocnik złożył wniosek o ponowne przesłanie decyzji podając nowy adres kancelarii, jednakże organ nie doręczył stronie ponownie decyzji, uznając ją za doręczoną w rozumieniu art. 40 kpa (co podniósł w odpowiedzi na skargę), przesłał jedynie stronie skarżącej kopię orzeczenia z dnia 27 lutego 2004 r. Pismem z dnia 28 października 2005 r. skarżąca wystąpiła do sądu z wnioskiem o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wskazując, ze decyzja została jej doręczana 20 września 2005 r. Uznając skargę na bezczynność organu za nieuzasadnioną – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał za doręczoną przesyłkę wysłaną na adres pełnomocnika strony wskazany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która to przesyłka wróciła do organu z adnotacją: "adresat wyprowadził się" i podpisem doręczyciela. Działanie organu nie uzasadnia tezy o jego bezczynności w sytuacji, gdy pełnomocnik strony nie zawiadomił organu administracji publicznej o zmianie swego adresu, bądź czasowej nieobecności, a taki obowiązek spoczywał na nim w świetle art. 41 § 1 kpa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosły Zakłady "H.: S.A. we W. reprezentowane przez radcę prawnego E. K. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przez Sąd: 1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przez błędną interpretację, że sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji i postanowień, podczas gdy z przepisu wynika, że sądy te sprawują kontrolę również innych przejawów działalności publicznej określonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - w tym orzekają w sprawach skarg na bezczynność, 2. art. 7 kpa, przez nieuwzględnienie, że na organie administracji spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia przyczyny niedoręczenia decyzji, 3. art. 10 kpa , przez nieuwzględnienie, że organ administracji powinien przed wydaniem decyzji zawiadomić skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, 4. art. 41 kpa – przez niewuzględnienie faktu, że organ administracji nie przeprowadził postępowania w celu ustalenia czy pełnomocnik skarżącego istotnie zmienił siedzibę. 5. art. 43 kpa – przez nieuwzględnienie faktu, że uzyskanie informacji od pracowników firmy remontowej jest niewystarczające do przyjęcia skutku doręczenia, 6. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) przez zaniechanie wnikliwej i wszechstronnej oceny przedstawionych przez skarżącego dowodów świadczących o tym, że organ nie miał podstaw do przyjęcia skutku doręczenia decyzji, gdyż nie została ona doręczona z winy poczty. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zdaniem skarżącego nie nastąpił skutek doręczenia decyzji – w świetle art. 41 kpa, zaś Sąd nie przeprowadził analizy dowodów znajdujących się w aktach – w tym pisma Naczelnika Urzędu Pocztowego wyjaśniającego okoliczności zwrotu decyzji wystawionej przez organ na adres kancelarii pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjne rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie zachodzi żadna z sześciu przesłanek nieważności wskazanych art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje zatem związany zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna w świetle art. 174 p.p.s.a. może być oparta na następujących podstawach: 1/ na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że strona skarżąca nie powołała art. 174 p.p.s.a. lecz treść zarzutów wskazuje, że skarżący oparł skargę na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 dotyczącej naruszenia przepisów postępowania. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. art. 7, 10, 41 i 43 kpa, to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł naruszyć tych przepisów, gdyż ich nie stosował. Mogły być one stosowane przez organy administracji publicznej , które orzekają w sprawach administracyjnych nie zaś Sąd, którego postępowanie normowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podniósł wprawdzie zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a., ale nie może on być uznany za trafny. Powołany przepis stanowi w szczególności, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 10 listopada 2005 r. zamknął rozprawę i wydał wyrok. W działaniu Sądu nie można dopatrzyć się naruszenia wskazanego przepisu prawa. Z treści uzasadnienia zarzutu wynika , że skarżącemu chodzi o pominięcie wniosków dowodowych i wadliwą ocenę materiału dowodowego, czego jednak nie można zwalczać wskazując na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Ta kwestia mogłaby być badana, gdyby w skardze kasacyjnej powołano zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bądź art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" czy art. 151 tejże ustawy. Brak powołania wspomnianych przepisów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu stosunkowanie się do wymienionej wyżej kwestii, gdyż nie pozwala na to wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a zasada zawiązania sadu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej . Chybionym jest także zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w sytuacji gdy sąd rozpoznał skargę na bezczynność organu administracji i w dniu 10 listopada 2005 r. wydał w tym przedmiocie wyrok. Orzeczenie sądu było przejawem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rację ma natomiast skarżący, że zakres kontroli sądów administracyjnych nie obejmuje wyłącznie legalności decyzji i postanowień lecz obejmuje orzekanie w sprawach skarg także na inne przejawy działalności organów administracji wymienione w art. 3 § 2 p. o p.s.a., a wśród nich skargi na bezczynność organów w określonych w ustawie przypadkach. Skarga na bezczynność była przedmiotem postępowania sądowego zakończonego wydaniem wyroku w rozpoznawanej sprawie. Sąd oddalił skargę na bezczynność wobec ustalenia, że organ administracji nie pozostawał w bezczynności skoro dokonał czynności polegającej na wysłaniu pełnomocnikowi strony przesyłki za zwrotnym poświadczeniem odbioru na adres wskazany przez pełnomocnika. Autor skargi kasacyjnej podważa w istocie skuteczność doręczenia przesyłki – pisma pełnomocnikowi strony sugerując, że organ administracji miał obowiązek badać prawdziwość treści adnotacji dokonanej przez doręczyciela. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność organu administracji. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadząc postępowanie nie dokonuje czynności bądź nie wydaje stosownego aktu. W sprawie niniejszej natomiast nie jest kwestionowane, że organ administracji przesłał odpis decyzji pełnomocnikowi strony na adres przez niego wskazany. Z tych wszystkich względów i na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.