II SA/Wa 1211/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Sędziowie WSA Joanna Kubę Bronisław Szydło Protokolant Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2005 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego funkcjonariusza celnego - oddala skargę - Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 i 6 w zw. z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), dokonał przeniesienia funkcjonariusza celnego S. N. na stanowisko starszego kontrolera celnego wraz z etatem od dnia 18 kwietnia 2005 r. z Izby Celnej w K. do pełnienia służby w Izbie Celnej w O. W uzasadnieniu podano, iż przystąpienie Polski do Unii Europejskiej spowodowało, że część granicy polskiej, tj. granica polsko-niemiecka, polsko-czeska, polsko-słowacka i polsko-litewska uległa zniesieniu z punktu widzenia kontroli celnej, a wschodnia granica kraju stała się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. W związku z powyższym, w izbach celnych usytuowanych na zachodzie i południu kraju zmniejszyła się ilość wykonywanych zadań. Zabezpieczenie realizacji obowiązków nałożonych na Służbę Celną przez Unię Europejską, polegających m.in. na zwiększeniu ilości kontroli celnych towarów na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej z Ukrainą, Białorusią i Rosją stworzyło konieczność zwiększenia obsady kadrowej w izbach celnych położonych na wschodzie kraju. Po dokonaniu analizy aktualnych zadań Służby Celnej opracowana została docelowa obsada etatowa izb celnych, którą w dniu 28 października 2004 r. zatwierdził Szef Służby Celnej. W oparciu o powyższy dokument wystąpiła konieczność zwiększenia obsady etatowej Izby Celnej w O., przy jednoczesnym zmniejszeniu obsady etatowej Izby Celnej w K. Wskazane powyżej względy służbowe spowodowały potrzebę przeniesienia funkcjonariusza celnego S.N. z Izby Celnej w K. do Izby Celnej w O. na stanowisko kontrolera celnego. Organ wskazał, że podejmując powyższą decyzję, wzięto pod uwagę posiadane przez funkcjonariusza celnego kwalifikacje, przygotowanie zawodowe, a także kryterium określone pkt 4d (osoba w służbie stałej, posiadająca dziecko w wieku przedszkolnym) części III. Kryteria i kolejność wyłaniania osób do procesu alokacji kadr, zawarte w "Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej" z dnia 30 września 2003 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S.N. wnosił o uchylenie powyższej decyzji i wyłączenie go z procesu alokacji ze względu na sytuację rodzinną. Podał, iż urodzona w dniu [...] marca 2004 r. córka, w związku z komplikacjami zdrowotnymi, poddawana jest kompleksowym badaniom specjalistycznym i wymaga opieki obojga rodziców. Wskazał, że w czasie tworzenia Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w służbie celnej nie spełniał on kryteriów do przeniesienia przewidzianych w Protokóle. Ponadto podniósł, iż w przeszłości uchylona została decyzja przenosząca go czasowo do służby w Izbie Celnej w B. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymano argumentację wykazującą, iż zaskarżona decyzja podjęta została ze względu na wystąpienie ważnych względów służbowych. Podano, iż w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej zmieniły się aktualne potrzeby kadrowe Służby Celnej, związane z koniecznością zapewnienia sprawnego funkcjonowania jednostek organizacyjnych Służby Celnej usytuowanych na wschodniej granicy kraju, która z dniem 1 maja 2004 r. stała się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. W związku z powyższym, w Izbie Celnej w K. zmniejszyła się ilość zadań do wykonania i zgodnie z zatwierdzoną przez Szefa Służby Celnej w dniu 28 października 2004 r. obsadą, docelowo ma być w tej Izbie zmniejszone zatrudnienie o co najmniej 300 etatów. Względy służbowe spowodowały potrzebę przeniesienia starszego kontrolera celnego S.N. do pełnienia służby w Izbie Celnej w O., na tym samym stanowisku służbowym i z tym samym uposażeniem. Podkreślono, iż wnioskodawca spełniał kryteria określone w pkt 4d części III w Protokóle uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r., który stanowi, że przeniesieniu podlegają osoby w służbie stałej, posiadające dzieci w wieku przedszkolnym. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, organ stwierdził ponadto, iż nie jest on jedynym opiekunem dziecka i tym samym przeniesienie służbowe nie spowoduje pozostawienia dziecka bez opieki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.N. zarzucił powyższej decyzji naruszenie zasad postępowania administracyjnego, prawa materialnego oraz praw obywatelskich wynikających z Konstytucji RP oraz Karty Praw Człowieka i Obywatela Unii Europejskiej. Skarżący twierdzi, iż w sprawie naruszono następujące zasady leżące u podstaw działania administracji publicznej, a mianowicie: zasadę legalizmu (art. 6 kpa), prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 kpa), wysłuchania stron (art. 10 kpa), szybkości postępowania (art. 12 kpa). Skarżący zarzucił organowi wymuszenie, pod groźbą utraty pracy, przyjęcia propozycji stałego przeniesienia na granicę północną oraz naruszenie konstytucyjnych zasad państwa prawa i praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), godnego traktowania obywatela, ochrony dobra rodziny, a także art. 41 Karty Praw Człowieka i Obywatela Unii Europejskiej, ustanawiającego prawo obywatela do dobrej administracji. Podnosi także zarzut niezastosowania w stosunku do niego ochrony wynikającej z art. 178 Kodeksu pracy. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Ponadto, odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ reguł postępowania administracyjnego, stwierdził, iż w ustawie o Służbie Celnej, w rozdziale 5 zatytułowanym "Zmiana warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych" brak jest unormowania nakazującego stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek stosowania przepisów kpa, stosownie do unormowań art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej umiejscowionych w rozdziale 13 zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego", dotyczy jedynie postępowania wszczętego w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził też, iż skarżący nie poinformował Dyrektora Izby Celnej w K., iż będzie korzystał z uprawnień określonych w art. 178 § 2 Kodeksu pracy, także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podnosił tej okoliczności, pracował na zmiany i nie korzystał z uprawnień z art. 188 kp. Skarżący dopiero w dniu 4 kwietnia 2005 r. złożył wniosek o urlop wychowawczy w związku z opieką nad córką, który został mu udzielony przez Dyrektora Izby Celnej w K. od dnia 8 kwietnia 2005 r. Organ, powołując się na treść art. 186 § 1 i 2 kpa, stwierdził, że przewidziana w nim ochrona pracownika nie jest skuteczna, jeżeli wniosek o urlop wychowawczy został złożony po dokonaniu czynności zmierzającej do zmiany w stosunku pracy lub w stosunku służbowym, zaś złożenie przez skarżącego wniosku o udzielenie urlopu nastąpiło po doręczeniu mu decyzji o przeniesieniu, to jest po dniu 10 marca 2005 r. Organ nie zgodził się też z zarzutem naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP i Karty Praw Człowieka i Obywatela Unii Europejskiej. Podkreślił, iż decydując się na podjęcie służby, funkcjonariusz celny musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się z możliwością przeniesienia go w każdym czasie, o ile wystąpią ważne względy służbowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrując skargę w aspekcie tych podstaw, Sąd nie stwierdził, aby organ podejmujący w badanej sprawie decyzję o jego przeniesieniu, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, ewentualnie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia był przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, stosownie do przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Zgodzić się należy z organem, że uzyskanie w wyniku mianowania do Służby Celnej statusu funkcjonariusza celnego powoduje, że oprócz szczególnych uprawnień, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nieznane w innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby, funkcjonariusz celny musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się z możliwością przeniesienia w każdym czasie na stałe, o ile wystąpią ważne względy służbowe. Organ wykazał, że z uwagi na tak znaczne ograniczenie obsady etatowej w Izbie Celnej w K., o co najmniej 300 etatów, nie było możliwe wyłączenia skarżącego z procesu alokacji, mimo jego sytuacji rodzinnej. Zawarte w ustawie ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe są wyjątkiem od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Wyjątkiem tym jest, stosownie do art. 19 powołanej ustawy, uzyskanie zgody zainteresowanego na przeniesienie do pełnienia służby w innej miejscowości w przypadku kobiety w ciąży i funkcjonariusza celnego sprawującego samodzielnie opiekę nad dzieckiem do lat 14. W przypadku, gdy nie mamy do czynienia z przeniesieniem funkcjonariusza spełniającego kryteria z art. 19 ustawy o Służbie Celnej, jedynym warunkiem dopuszczalności jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza celnego określonych w art. 18 tej ustawy jest zaistnienie ważnych względów służbowych. W ocenie Sądu, Szefowi Służby Celnej nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organ wykazał istnienie ważnych względów służbowych, jakimi były zmiany strukturalne i etatowe, w wyniku których nastąpiło rzeczywiste zmniejszenie stanu etatowego w Izbie Celnej, w której skarżący pełnił dotychczas służbę. Kryterium, według którego skarżący wytypowany został do przeniesienia służbowego ustalone zostało w uzgodnieniach kierownictwa Służby Celnej z Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej zawartych w Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji w Służbie Celnej z dnia 30 września 2003 r. Bezspornym jest w sprawie, że skarżący spełnia kryterium do przeniesienia służbowego, określone w pkt. 4d części III – Kryteria i kolejność wyłaniania osób do procesu alokacji kadr, jako osoba w służbie stałej posiadająca dziecko w wieku przedszkolnym. W ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, że wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące stanu zdrowia dziecka, potrzeby zapewnienia mu stałej opieki obu rodziców, a zwłaszcza opieki lekarskiej, nie stanowiły przeszkody do przeniesienia funkcjonariusza celnego. Skarżący nie jest bowiem funkcjonariuszem samodzielnie sprawującym opiekę nad dzieckiem, o którym mowa w art. 19 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, zaś choroba członka rodziny funkcojnariusza celnego nie ma znaczenia prawnego w przypadku konieczności jego przeniesienia. Nie mógł też odnieść skutku zarzut skarżącego, iż organ podejmując decyzję, nie uwzględnił przepisu art. 178 § 2 Kodeksu pracy, w myśl którego pracownika opiekującego się dzieckiem do ukończenia przez nie 4 roku życia nie wolno bez jego zgody zatrudniać w godzinach nadliczbowych, w porze nocnej, w systemie czasu pracy, o którym mowa w art. 139, jak i również delegować poza stałe miejsce pracy. Powołany przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania, chociażby z uwagi na fakt, iż skarżący korzysta z urlopu wychowawczego i nie pełni służby, a ochrona z art. 178 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego obejmuje pracownika opiekującego się dzieckiem i świadczącego pracę. Uwzględniając wniosek skarżącego, Dyrektor Izby Celnej w K. udzielił mu urlopu wychowawczego od dnia 8 kwietnia 2005 r. do dnia 8 kwietnia 2006 r. Pracownik korzystający z urlopu wychowawczego podlega tzw. szczególnej ochronie przed rozwiązaniem stosunku pracy i w tym zakresie prawo skarżącego w żaden sposób nie zostało naruszone. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż z mocy art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej przepis art. 1891 Kodeksu pracy stanowiący o uprawnieniach rodziców związanych z rodzicielstwem ma do funkcjonariusza celnego jedynie odpowiednie zastosowanie. W ten sposób ustawodawca założył konieczność uwzględnienia w zakresie ochrony pracy funkcjonariuszy celnych będących rodzicami lub opiekunami dziecka, specyfiki stosunków służbowych w Służbie Celnej, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych. Niewątpliwie przeniesienie funkcjonariusza celnego do innej miejscowości jest okolicznością zmieniającą w istotny sposób jego dotychczasowy tryb i warunki życia. Jednak ustawodawca uznał, że interes Służby Celnej ma tu pierwszeństwo przed interesami funkcjonariusza. Zasada ta doznaje ograniczeń tylko w odniesieniu do funkcjonariuszy wskazanych w art. 19 ustawy o Służbie Celnej. W ocenie Sądu, nie nastąpiło też naruszenie przepisów prawa procesowego przy podejmowaniu decyzji. Zasadnie organ wskazuje, iż w rozdziale 5 ustawy o Służbie Celnej, zatytułowanym "Zmiana warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych", brak jest odesłania nakazującego stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie odesłanie znajduje się natomiast w rozdziale 13 ustawy, zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego". Zawarty w tym rozdziale przepis art. 81 ust. 1 ustawy stanowi, że w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może w terminie 14 dni złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zaś z art. 81 ust 2 ustawy, do postępowania, o którym mowa w ust. 1 art. 81 ustawy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka redakcja i systemowe umiejscowienie przedmiotowego odesłania nakłada obowiązek stosowania przepisów Kodeksów postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym, tj. od chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, iż konieczność przeniesienia służbowego co najmniej 1000 funkcjonariuszy celnych z granicy zachodniej na granicę wschodnią, będąca następstwem wejścia Polski do Unii Europejskiej, spowodowała, że przygotowania do procesu alokacji rozpoczęły się już dwa lata temu i w pierwszej kolejności znalazły wyraz w postaci Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003. r. Protokół ten był jawny i ogólnodostępny dla funkcjonariuszy celnych, w tym także poprzez zintegrowany system informacji celnej "corintia", którego użytkownikami są funkcjonariusze i pracownicy Służby Celnej. Następnie w izbach celnych na zachodzie kraju opracowane zostały listy funkcjonariuszy przeznaczonych w pierwszej kolejności do alokacji. Listy te były jawne i podawane do wiadomości funkcjonariuszy, celem umożliwienia odwołania się do Dyrektora Izby Celnej. Skarżący z takiej możliwości skorzystał i w dniu 9 lutego 2005 r. złożył odwołanie od umieszczenia go na liście osób przewidzianych do alokacji. Przedmiotowa decyzja nie narusza także wskazanych przepisów Konstytucji, czy też Karty Praw Człowieka i Obywatela Unii Europejskiej. Zakres ochronny rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych przez osoby posiadające status funkcjonariusza celnego, określony został w art. 19 i 43 ustawy o Służbie Celnej. Ustawa w art. 20 stanowi jednocześnie, że przeniesienie funkcjonariusza celnego do innej miejscowości, z której dojazd jest znacznie utrudniony, wymaga zapewnienia funkcjonariuszowi odpowiednich warunków mieszkaniowych z uwzględnieniem jego sytuacji rodzinnej. Zarzut nierównego traktowania przy przenoszeniu małżeństw, w których obydwoje małżonkowie są celnikami i małżeństw, w których celnikiem jest jedno z nich, nie jest zasadny i Sąd podziela argumentację organu w tym zakresie przedstawioną w odpowiedzi na skargę. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić brak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.