II SA/Gd 145/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: Marta Went po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia 16 grudnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2002r. Nr [...]. Ostateczną decyzją z dnia 6 czerwca 2000r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2000r. nr [...], nakazującą W. i W. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego na działce nr [...] w J. Gmina K. W. i W. K. w dniu 15 marca 2002r. złożyli wniosek do Inspektora Nadzoru Budowlanego o odroczenie przymusowej rozbiórki opisanego wyżej obiektu letniskowego. Decyzją z dnia 17 września 2002r. Inspektor Nadzoru Budowlanego podjętą na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2, oraz art. 80, ust. 2, pkt l i art. 83, ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) i art. 104 Kpa odmówił wnioskodawcom odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową, zlokalizowanego na działce nr [...] w J.. W uzasadnieniu organ wskazał, że zwrócił się do właścicieli działki i przedmiotowego obiektu z prośbą o wydanie opinii. Na powyższe pismo wpłynęły opinie: Parku Krajobrazowego– negatywna, Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Środowiska i Rolnictwa – negatywna, Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków– wyrażająca zgodę do dnia 30 listopada 2002 roku, Urząd Gminy nie zajął stanowiska. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. K., zarzucając jej naruszenie prawa, w szczególności art. 106, art. 145 § 5 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, iż decyzja administracyjna powinna zawierać oprócz podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego również uzasadnienie prawne. Strona podkreśliła, że brak jest takiego uzasadnienia w przypadku decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2002. Zdaniem W. K. trudno uznać za takie uzasadnienie powołane na początku przepisy prawne będące podstawą prawną zaskarżanej decyzji, jako iż są to przepisy dotyczące właściwości organu administracyjnego, a nie uzasadnienie prawne wydania decyzji administracyjnej. Powołując się na art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca twierdzi, że organ administracyjny nie wykazał z jakich powodów wydał opinie zgodną z jednymi opiniami a wbrew innym. Decyzja wydana została w oparciu o dwie opinie niekorzystne dla skarżącej, przy czym organ nie podał przyczyn, dla których nie ustosunkował do opinii korzystnej dla skarżącej, ani z jakiego powodu wydał decyzję bez opinii Urzędu Gminy. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 grudnia 2002r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał w uzasadnieniu, że art.39 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane upoważnia organ nadzoru budowlanego do rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu możliwości odroczenia wykonania orzeczonej na podstawie art. 37 ust. l pkt l cytowanej wyżej ustawy rozbiórki obiektu budowlanego na czas określony, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością jego czasowego wykorzystania. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku omawianego domku letniskowego przesłanki te nie występują. W świetle obowiązujących na terenie Parku Krajobrazowego przepisów rozporządzenia Wojewody nr [...], zmieniającego rozporządzenie nr [...] z dnia 8 listopada 1994r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń oraz rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia 7 sierpnia 2001r. w sprawie ustanowienia "Planu Ochrony Parku Krajobrazowego" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), nie ma możliwości dostosowania statusu prawnego nieruchomości do stanu istniejącego, co zostało potwierdzone negatywnymi opiniami Zarządu Parku Krajobrazowego z dnia 25 kwietnia 2002r., Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 14 czerwca 2002r. Te okoliczności, jak również wymogi ochrony środowiska oraz prawidłowej gospodarki leśnej powodują, że właśnie względy społeczne wymuszają egzekwowanie wydanego nakazu. Tolerowanie czasowego istnienia samowolnie wybudowanych domków letniskowych na omawianym terenie prowadziłoby do dezorientacji prawnej społeczeństwa - szczególnie osób do których skierowano nakazy rozbiórek obiektów letniskowych spoza tego terenu. Ponadto organ stwierdził, że obiekt ten nie zaspakaja potrzeb mieszkaniowych, nie stanowi źródła utrzymania, służy wyłącznie do celów rekreacyjnych, a zatem nie można uznać, że jest to przypadek szczególny o którym mowa w art. 39 prawa budowlanego. Odnosząc się do treści odwołania, organ II instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji zawierała uchybienie w zakresie uzasadnienia prawnego jak i faktycznego, jednakże organ II instancji w trybie odwoławczym powyższe uchybienie wyeliminował. Ponadto organ wyjaśnił, iż art.39 Prawa budowlanego z 1974r. nie nakłada na organ nadzoru budowlanego uzyskania opinii stosownych organów. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż wnioskodawcy nie wskazali okoliczności, o których mowa w art.39 Prawa budowlanego z 1974r. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła W. K., wnosząc o jej uchylenie w całości lub stwierdzenie jej nieważności z powodu wydania decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż po wydaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 6 czerwca 2000r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji dotyczącą nakazu rozbiórki domku letniskowego, złożyła wniosek o wydanie decyzji odraczającej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego i zezwolenie na czasowe użytkowanie na podstawie art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Do powyższego wniosku skarżąca dołączyła pismo Zarządu Gminy stwierdzające, iż wniosek umotywowany jest planowanym w roku 2003 przez Gminę zakończeniem prac nad uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego m. in. terenu, na którym usytuowany jest przedmiotowy obiekt. Skarżąca wskazała, że działka w J. jest jedynym miejscem gdzie może spędzać wolny czas wraz z córką. Skarżąca zarzuca zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez organ I instancji naruszenie art. 107 § 1 kpa. Jej zdaniem obie decyzje cechuje brak uzasadnienia faktycznego. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył prawo dokonując błędnej wykładni przepisu prawa materialnego tj. art. 39 Prawa budowlanego z 1974r. przyjmując, iż w związku z tym, że sporny obiekt nie zaspakaja potrzeb mieszkaniowych skarżącego ani też nie stanowi jego źródła utrzymania, nie jest on przypadkiem podlegającym dyspozycji tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uznać za uzasadnioną, z uwagi na fakt naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, lecz z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Jak wynika z okoliczności sprawy, W. i W. małżonkowie K. byli adresatami ostatecznej i prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę domku letniskowego położonej na działce nr [...] w J., podjętej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewiduje możliwości orzeczenia o terminie wykonania rozbiórki, w związku z czym rozbiórka co do zasady powinna być wykonana niezwłocznie po tym, kiedy decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki stała się ostateczna. Ustawodawca jednak przewidział szczególne unormowanie dotyczące rozbiórki orzeczonej ostateczną decyzją administracyjną; zostało ono zawarte w art. 39 Prawa budowlanego z 1974r. W myśl tego przepisu, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego został wydany nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, właściwy organ może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Również z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że co do zasady obowiązek przymusowej rozbiórki obiektu nałożony decyzją ostateczną powinien być wykonywany niezwłocznie, jednakże organ administracji ma prawo odroczyć (może odroczyć) wykonanie przymusowej rozbiórki i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu, oznaczając czas obowiązywania tego zezwolenia oraz sposób wykorzystania obiektu. Wydanie tej decyzji jest uzależnione od spełnienia określonych przesłanek, którymi są "względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu". Możliwość odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu, przewidziana w art. 39 prawa budowlanego z 1974r., odnosi się tylko do nakazu rozbiórki wydanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a więc gdy obiekt wybudowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Nie wynika natomiast z treści cytowanego przepisu, że decyzja w tej sprawie musi być poprzedzona uzyskaniem opinii innych organów. Postępowanie w niniejszej sprawie, o odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki, toczyło się z wniosku stron z dnia 14 marca 2002r., którymi byli małżonkowie Kuniccy. Z akt sprawy wynika, że W. K. zmarł w dniu 25 lipca 2002r. (vide: fotokopia skróconego odpisu aktu zgonu k. 74), a zatem w trakcie postępowania administracyjnego i w konsekwencji nie mógł być adresatem decyzji, przedmiotem której było odroczenie (odmowa odroczenia) wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową na opisanej wyżej działce. Natomiast w toku postępowania administracyjnego wydane zostały dwie decyzje administracyjne tj. organu I instancji w dniu 17 września 2002r. i organu II instancji w dniu 16 grudnia 2002r., obie kierowane do W. K. i nieżyjącego już wtedy W. K.. Z oświadczenia skarżącej W. K. złożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 26 października 2005r. wynika, że zmarły nie pozostawił testamentu, przy czym nie zostało wszczęte postępowanie spadkowe. Do kręgu spadkobierców ustawowych należą dzieci W. K. (w tym dwoje z poprzedniego związku małżeńskiego) oraz małżonka W.K.. Zaistnienie opisanej wyżej okoliczności stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonych decyzji administracyjnych pominięto bowiem następców prawnych W. K., co upoważnia do stwierdzenia, że w sprawie naruszono zasadę zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 kpa). To uchybienie przepisom procedury, stanowiące podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego dnia 4 grudnia 2002r. sygn. akt III RN 200/01, OSNP 2003/24/582). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Wniosek taki wypływa zarówno z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 b cytowanej ustawy, jak również jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999r., sygn. akt III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997r., sygn. akt III SA 1795/95, LEX nr 29916). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Ponieważ obie zaskarżone decyzje były skierowane do nieżyjącego W. K., niewątpliwie stan prawny nieruchomości, tj. działki nr [...] w J., nie został wyjaśniony, organy administracji nie ustaliły aktualnych właścicieli nieruchomości, ani ewentualnych zarządców masy spadkowej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji powinny ustalić następców prawnych W. K. i przeprowadzić postępowanie administracyjne z ich udziałem. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd odstąpił od orzeczenia w trybie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, według którego sąd obligatoryjnie określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane, z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja ma charakter negatywny.