III SA/Gl 913/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 r. przy udziale- sprawy ze skargi "A" S.A. "B" w R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. orzekł, że u J. H. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – pylicy płuc pochodzenia zawodowego, wskazanej w pozycji 2 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Jako podstawę prawną decyzji wskazał: art. 1 pkt. 2, art. 4 pkt. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 1, 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych . W uzasadnieniu wyjaśnił, że J. H. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., która to placówka [...] r. orzekła o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Kolejną decyzją z [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. stwierdził u J. H. chorobę zawodową – pylicę płuc pochodzenia zawodowego (pylica punkcikowata rozproszona wyrównana), wskazaną w pozycji 2 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Jako podstawę prawną decyzji wskazał: art. 1 pkt. 2, art. 4 pkt. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 1, 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że J. H. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., która to placówka [...] r. orzekła o rozpoznaniu choroby zawodowej. Organ I instancji przypomniał, że pracownik będąc zatrudniony w "B" w latach 1960 – 1978 jako pracownik [...],[...] i [...] pod ziemią był narażony na działanie pyłu węgla kamiennego. Od tej decyzji odwołał się pracodawca podnosząc, iż pracownik był narażony na działanie pyłów szkodliwych dla zdrowia w latach 1960 -1978, a następnie stał się rencistą z tytułu całkowitej niezdolności do pracy zawodowej z ogólnego stanu zdrowia. Po upływie kolejnych 24 lat uprawniona placówka diagnostyczna nie rozpoznała u badanego pylicy płuc, co w konsekwencji spowodowało, iż organ administracji sanitarnej wydał decyzję z [...] r. o niestwierdzeniu choroby zawodowej. Ta decyzja stała się ostateczną, ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania. Odwołujący się podkreślił, że w późniejszym czasie nie doszło do wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej J. H.. Na końcu kwestionując rzetelność orzeczenia lekarskiego z [...] r. zarzucił małe prawdopodobieństwo gwałtownej zmiany obrazu radiologicznego w tak krótkim czasie oraz zwrócił uwagę na zły stan zdrowia pracownika od 26 lat. Decyzją z [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., powołując się na art.138 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że J. H. od 1960 do 1978 pracując w "B" jako pracownik [...], [...] i [...] pod ziemią oraz pracownik fizyczny na powierzchni, był eksponowany na działanie płynów zwłókniających, pracował zatem w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu oddechowego. Lekarze specjaliści stwierdzili u badanego charakterystyczne dla górników kopalń węgla kamiennego zmiany radiograficzne. Tym samym należało stwierdzić u pracownika chorobę zawodową – posumował dalej organ odwoławczy. Odnosząc się do zarzutów odwołania zaakcentował powolny przebieg procesu pyliczego, a także brak ograniczeń czasowych do stwierdzenia pylicy płuc. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" S.A. "B" w R. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach poprzez uznanie związku przyczynowego pomiędzy pracą J. H. w kopalni, a stwierdzoną chorobą zawodową, jak również pominięcie okoliczności dotyczących warunków wykonywania przez niego pracy w latach 1978 –2004. W uzasadnieniu skarżąca podnosząc argumenty zaprezentowane już w odwołaniu zwróciła uwagę na to, że lekarze orzecznicy nie uwzględnili tego, iż J. H. przez wiele lat zajmował się produkcją [...], co niewątpliwie mogło mieć wpływ na stwierdzony zły stan zdrowia. Na końcu, skarżąca wniosła o udokumentowanie ostatnich 26 lat życia pracownika i czynności przez niego wykonywanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga "A" S.A. "B" w R. zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż te wskazane w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Przypadki braku podstawy do wydania decyzji administracyjnej mają miejsce gdy: obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy prawa, prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji. Natomiast decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 806 i 813). Na wstępie należy przypomnieć, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze, zm.) wydano na podstawie delegacji ustawowej z art. 231 pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24 poz. 141 ze zm.). To rozporządzenie utraciło moc prawną na podstawie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115) z dniem 3 września 2002 r., kiedy to z mocy § 12 nowe rozporządzenie weszło w życie. Zgodnie z §10 nowego rozporządzenia, postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Ta regulacja oznacza, że decydujące znaczenie dla spraw w toku ma ustalenie, kiedy rozpoczęto postępowanie w sprawie choroby zawodowej, ponieważ decyduje ono o tym, jakie przepisy będą miały zastosowanie w sprawie – nowe, czy poprzednio obowiązujące. W tej sprawie, organy administracji sanitarnej błędnie uznały, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia było w toku i rozpoczęło się przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że postępowanie w sprawie choroby zawodowej rozpoczęło się w 1989 r., kiedy to lekarz z Górniczego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z. Przychodni Międzyzakładowej przy "B" skierował byłego pracownika J. H. na badanie do jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznania choroby zawodowej - Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., która to placówka [...] r. orzekła o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. To postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją organu I instancji z [...] r. nr [...], który orzekł, że u J. H. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – pylicy płuc pochodzenia zawodowego, wskazanej w pozycji 2 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. [...] r., kiedy to wskazana już placówka orzecznicza wydała kolejne orzeczenie dotyczące J. H., powołując się przy tym na skierowanie na badanie z [...] 1989 r., obowiązywało już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Przy czym nie miał w tym wypadku zastosowania § 10 tego rozporządzenia, ponieważ wobec wskazanych już faktów, postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia u J. H. nie toczyło się, ponieważ nie zostało wszczęte według obowiązujących wówczas przepisów prawa. Należy wobec tego przypomnieć, że stosownie do § 1 i § 2 ust.1 nowego rozporządzenia, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Według § 2 ust. 2, zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie może nastąpić u pracownika lub byłego pracownika, w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych. Z kolei § 3 rozporządzenia określa, kto dokonuje zgłoszenia właściwemu inspektorowi sanitarnemu podejrzenia choroby zawodowej u pracownika. Zgłaszającym jest między innymi lekarz, który działa z własnej inicjatywy (§ 3 ust. 1 pkt. 2) lub jest pośrednikiem pracownika (§ 3 ust. 2 pkt. 1). Zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej dokonuje się w takim wypadku na formularzu określonym w przepisach w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (§ 3 ust. 4). Najistotniejsza jednak regulacja prawna dla tej sprawy zawarta jest w § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że właściwy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie (...) powiadamiając o tym pracodawcę. Wskazane rozporządzenie Rady Ministrów, wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 237 § 1 pkt. 2 i 3 Kodeksu pracy zawiera regulację szczególną dotyczącą zasad postępowania w sprawach chorób zawodowych. Zawarte tam przepisy dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie choroby zawodowej w sposób odmienny od ustawy Kodeks postępowania administracyjnego regulują to zagadnienie. Właściwy państwowy inspektor sanitarny będący pierwszoinstncyjnym organem administracji w tych sprawach może z urzędu wszcząć postępowanie jedynie wówczas, kiedy otrzyma zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, którym jest również przesłana mu kopia skierowania na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej (§ 4 ust. 1 i § 3 ust. 4). Z kolei, krąg podmiotów uprawnionych do zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej jest ściśle określony w § 3 rozporządzenia. Są nimi: pracodawca; lekarz, który podczas wykonywania zawodu powziął podejrzenie choroby zawodowej u pracownika; pracownik aktualnie zatrudniony, który działa za pośrednictwem lekarza sprawującego nad nim profilaktyczną opiekę zdrowotną; pracownik aktualnie nie zatrudniony; lekarz stomatolog; lekarz weterynarii. Z tych przepisów wynika zatem, że: lekarz, który podczas wykonywania zawodu powziął podejrzenie choroby zawodowej u pracownika, lekarz sprawujący nad pracownikiem aktualnie zatrudnionym profilaktyczną opiekę zdrowotną oraz lekarz stomatolog - zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej dokonują poprzez przesłanie inspektorowi sanitarnemu kopii skierowania na badania, natomiast: pracodawca, pracownik aktualnie nie zatrudniony oraz lekarz weterynarii – zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej dokonują poprzez przesłanie wypełnionego formularza określonego w przepisach w sprawie dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób. W § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz. U. Nr 132, poz. 1121) określono wzory formularzy stosowanych w postępowaniu dotyczącym zgłaszania i stwierdzania chorób zawodowych. Wzór zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia, wzór skierowania na badania stosowany przez lekarza i lekarza stomatologa stanowi załącznik nr 2, natomiast wzór skierowania na badania stosowany przez powiatowego inspektora sanitarnego stanowi załącznik nr 3. Z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach wynika jednocześnie, że nie są podmiotami uprawnionymi do zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej jednostki orzecznicze, o jakich mowa w § 5. Oczywistym również jest, że takim podmiotem nie jest również właściwy państwowy inspektor sanitarny, który zgłoszenie otrzymuje, a nie przesyła sam sobie . Problematykę wszczęcia postępowania administracyjnego regulują również przepisy art. 61 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które stanowią, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. O wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z kolei, pojęcie strony definiuje art. 28 tej ustawy. Ta ogólna regulacja prawna uległa jednak istotnej modyfikacji w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej z mocy przepisów szczególnych omawianego rozporządzenia, ponieważ postępowanie takie z mocy jego § 4 ust. 1 zawsze wszczynane jest z urzędu po otrzymaniu przez organ administracji sanitarnej zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej na formularzu określonym we wskazanych już przepisach prawa. Inaczej mówiąc, kiedy organ administracji nie otrzyma wypełnionego formularza od podmiotów uprawnionych do zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej - nie może wszcząć postępowania. Tym samym, w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania choroby zawodowej nie ma zastosowania art. 61 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ złożenie żądania przez stronę nie powoduje, że postępowanie w takiej sprawie zostało wszczęte z datą doręczenia żądania organowi administracji. Chodzi tutaj o sytuację, kiedy pracownik złoży organowi administracji sanitarnej żądanie bez zachowania formy załącznika nr 1. Wydaje się jednak , że w takim wypadku żądanie strony wszczyna postępowanie w przedmiocie wszczęcia z urzędu przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego postępowania w sprawie choroby zawodowej. Organ administracji winien w tej sytuacji wezwać stronę w trybie art. 64 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego do złożenia podania na druku określonym w załączniku nr 1 pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W razie uzupełnienia tego braku przez stronę, organ administracji wszczyna postępowanie powołując się na § 4 ust. 1 rozporządzenia i kieruje pracownika na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej powiadamiając o tym pracodawcę. W tej sprawie bezspornym jest, że w 2004 r. nie zostało wszczęte nowe postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej J. H.. W szczególności, żaden z uprawnionych podmiotów nie przesłał inspektorowi sanitarnemu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u pracownika na obowiązującym formularzu, jak również sam pracownik nie zwrócił się do organu administracji z podaniem nie czyniącym wymaganiom ustalonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób. W tej zaś sytuacji, orzeczenie lekarskie z [...] r., jak i obie decyzje organów administracji sanitarnej zostały wydane poza postępowaniem administracyjnym, które nie toczyło. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na tym, że zaistniała sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia - przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Decyzja administracyjna organu I instancji, jak również organu odwoławczego nie odnosi się bowiem do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ administracji sanitarnej na podstawie art. 9 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poinformuje pracownika o tym, że wobec braku w tej sprawie zgłoszenia choroby zawodowej, postępowanie nie może zostać wszczęte oraz o tym, że w celu uruchomienia postępowania - zgłoszenia choroby zawodowej winien dokonać lekarz lub sam pracownik. Do pisma należy dołączyć wzór formularza nr 1, który J. H. może wypełnić i odesłać. Po otrzymania zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej od uprawnionego podmiotu, organ administracji sanitarnej będzie zobowiązany do wszczęcia postępowania powołując się przy tym na § 4 ust. 1 rozporządzenia i skieruje pracownika do właściwej jednostki orzeczniczej powiadamiając o tym pracodawcę.