VI SA/Wa 1580/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia karą pieniężną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2005 r.; 2. stwierdza, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego J. P. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1580/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta P. nałożył na J. P. karę pieniężna w wysokości 6737,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...]w P. w okresie od [...] sierpnia 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r. bez zezwolenia pod reklamę o pow. 1,1 m². J. P. wywiesił szyld prowadzonej przez siebie kancelarii adwokackiej w taki sposób, iż znalazł się poprzecznie do chodnika ul. [...]nad schodami wejściowymi do budynku. Decyzja została wydana na skutek uchylenia, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., uprzedniej decyzji z uwagi na naruszenie art. 79 § 2 i art. 67 § 2 pkt 3 kpa, a także z uwagi na niewyjaśnienie w jakim charakterze H. Z. brała udział w oględzinach podpisując protokół z tych czynności. Na decyzję tę J. P. złożył odwołanie domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Skarżący polemizował z określeniem tablicy, stanowiącej przedmiot sprawy, jako reklamy dowodząc, iż jest to szyld będący jedynie nośnikiem informacji o prowadzonej przez niego działalności. Nadto skarżący wskazywał, iż wywieszenie takiej informacji było jego obowiązkiem wynikającym z przepisów Kodeksu Wykroczeń i ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807). Nadto obowiązek ten wynikał także z § 5 Regulaminu wykonywania zawodu adwokata w kancelarii indywidualnej lub spółkach, wydanego przez Naczelną Radę Adwokacką. Skarżący podnosił, iż szyld znajduje się nad schodami wejściowymi do budynku, które, jako część tegoż, stanowią własność właściciela kamienicy, czyli jego i jego małżonki (wyjaśnienie złożone w trakcie rozprawy). Zatem szyld umieszczony nad schodami nie naruszał granicy pasa drogowego. Jednocześnie skarżący podnosił, że organ administracji nie określił granic pasa drogowego w zaskarżonej decyzji administracyjnej, wobec tego nie mógł stwierdzić by przedmiotowy szyld znalazł się w tym pasie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]czerwca 2005 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz uchwały Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta P. z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego na terenie miasta P. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004 r.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ administracji przytaczając powołane przepisy ustawy o drogach publicznych oraz powołując się na wyrys z programu Maap Info, a także na załączone do akt sprawy fotografie stwierdził, iż przedmiotowa tablica z napisem "Kancelaria Adwokacka" została umieszczona nad częścią pasa drogowego przeznaczoną do ruchu pieszych. Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 40 pkt 23 w/w ustawy o drogach publicznych wywodził, iż tablica o wymienionej treści stanowi w rozumieniu tej ustawy reklamę. Dowodzi tego, w ocenie organu, także fakt, iż na ścianie budynku jest umieszczony szyld informujący o tym, że w budynku znajduje się kancelaria adwokacka, a więc dodatkowa tablica zwisająca nad schodami stanowi informację dodatkową, mającą zwracać uwagę o prowadzonej działalności przez skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji. W skardze zawarto także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który został pozytywnie rozpatrzony postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. J. P. w skardze podniósł te same argumenty co zawarte w odwołaniu od decyzji. Nadto skarżący podkreślał, iż budynek, na którym została umieszczona tablica jest obiektem zabytkowym i w dacie umieszczania szyldu uzyskał zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków bez sprzeciwy ze strony zarządcy drogi. Reasumując skarżący stwierdził, iż organ administracji naruszył art. 107 kpa przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiących podstawę nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Na rozprawie skarżący złożył dodatkowo fotografie wejścia do budynku z uwidocznionymi schodami, tablicami i balkonem, jednocześnie informując, iż organ administracji nigdy nie postawił mu zarzutu, jako współwłaścicielowi kamienicy, by schody lub balkon zwisający nad nimi naruszały granice pasa drogowego ul. [...]. Skarżący skorygował wnioski skargi, cofając wniosek zawarty w jej punkcie pierwszym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze w P. wnosiło o jej oddalenie. Organ administracji stwierdzał, iż brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może przesądzać o granicach pasa drogowego. W ocenie organu, w sprawie zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość, iż przedmiotowa tablica (będąca reklamą) została umieszczona w przestrzeni nad chodnikiem, a więc częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszego co jest równoznaczne z umieszczeniem jej w pasie drogowym. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż tablica ta nie może być uważana za reklamę (w tym zakresie skarżący powoływał się na uchwałę Sądu Najwyższego z 1984 r.) organ administracji zauważył, iż uchwała ta została wydana w innym stanie prawnym, kiedy to przepisy regulujące zarządzanie drogami nie zawierały definicji reklamy obowiązującej obecnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego w P. opartą w podstawie materialnoprawnej na art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Definicję reklamy określa art. 4 pkt 23 w/w ustawy jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Pozostałe przepisy powołane w zaskarżonej decyzji (art. 40 ust. 6, ust. 8, ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w/w ustawy o drogach publicznych) określają stawki opłat za umieszczenie reklamy i kary za takie zachowanie w przypadku działania bez wymaganego zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie Sąd orzekający stwierdził, iż postępowanie administracyjne mające na celu dokonanie ustaleń stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej było wadliwe. Przed wydaniem decyzji w I instancji, po uchyleniu przez organ odwoławczy uprzednio wydanej decyzji, organ administracji zwrócił się pismem z dnia [...] lutego 2005 r. do J. P. i opisał w tym piśmie czynności jakie wykonał przed decyzją uchylającą, co było znane stronie. Jedyną czynnością procesową zawartą w tym piśmie była "prośba" organu, skierowana do J. P., o złożenie wyjaśnień w sprawie, bez sprecyzowania o jakie konkretnie informacje organowi chodziło. W rezultacie Miejski Zarząd Dróg Publicznych w P. otrzymał od strony pismo z dnia [...] lutego 2005 r., w którym J. P. argumentował, że wystawienie szyldu przez przedsiębiorcę nie jest zajęciem pasa drogowego wymagającym zezwolenia oraz stanowczo twierdził, iż organ nie określił w sposób nie budzący wątpliwości, że szyld znalazł się w pasie drogowym. Z akt sprawy wynika, iż pomiędzy datami pisma skierowanego do strony i następnym pismem organu z dnia [...] marca 2005 r. (zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w dniu [...] sierpnia 2004 r.) dołączono wyrys z programu Maap Info. Owym Zawiadomieniem (z dnia [...] marca 2005 r.) poinformowano J. P. o wszczęciu postępowania w dniu [...] sierpnia 2004 r. w sprawie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, która to okoliczność była mu dobrze znana oraz o tym, że może zapoznać się w wyznaczonych dniach i godzinach w siedzibie organu z dokumentacją zawartą w aktach. Następnie w dniu [...] kwietnia 2005 r. spisano protokół, z przeprowadzonej przez pracowników organu, kontroli reklam umieszczonych w pasie drogowym ul. [...], by po sześciu dniach wydać decyzję ([...] kwietnia 2005 r.). Z akt sprawy nie wynika by o przeprowadzeniu powyższej kontroli (czy raczej wizji) został powiadomiony J. P., pomimo tego, że w czasie tych czynności dokonywana była dokumentacja zdjęciowa, na którą organ administracji powołał się następnie w decyzji. Takie działanie organu administracji stoi w niezgodzie z wymaganiami art. 10 § 1 kpa, albowiem uniemożliwiło stronie tego postępowania czynny udział w całym ciągu tego postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej obowiązane są bowiem zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ administracji w piśmie skierowanym do strony z dnia [...] lutego 2005 r. powołał się na protokół sporządzony w dniu [...] listopada 2004 r. z przeprowadzonych czynności urzędowych. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji I instancji, co przyjął w swoim uzasadnieniu organ odwoławczy, organ administracji odnosząc się do swojego pisma z dnia [...] lutego 2005 r. także powołał się na powyższy protokół stwierdzając, że J. P. odmawiając podpisania go wskazał jako osobę upoważnioną przez niego do tej czynności H. Z. Należy więc zauważyć, iż z treści protokółu nie wynika by J. P. upoważnienia takiego komukolwiek udzielił, albowiem widnieje tam wyłącznie adnotacja o tym, że właściciel kancelarii adwokackiej nie był w stanie podać "daty umieszczenia reklamy w pasie drogowym". Protokół ten na stronie drugiej nie zawiera także informacji o odmowie jego podpisania przez określone osoby (stronę postępowania). Zatem należy stwierdzić, iż organ administracji wadliwie dokonał ustalenia w powyższym zakresie. Wadliwość ta nie miałaby istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia administracyjnego pod warunkiem, że organ ten nie powoływałby w swojej decyzji na istotne znaczenie owego protokołu, a w szczególności na to, że podpisała go osoba upoważniona przez stronę. W związku z tym czynność ta nie mogła mieć znaczenia tak istotnego dla ustalenia, iż faktycznie skarżący przyznał zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie przedmiotowej tablicy. Dołączone do akt w trakcie postępowania administracyjnego dokumenty: wyrysy z programu Maap Info oraz dokumentacja fotograficzna budynku nie dowodzą w sposób nie budzący wątpliwości zasadności rozstrzygnięcia. Sąd orzekający w sprawie nie mógł bowiem jednoznacznie ocenić czy faktycznie granica pasa drogowego jest taka jak wskazana przez organ administracji. To znaczy czy obejmuje schody wejściowe do budynku i zwisający nad nimi balkon, a także przedmiotową tablicę. Idąc bowiem tropem argumentacji organu administracji należałoby w pierwszej kolejności stwierdzić, iż pas drogowy został przede wszystkim naruszony przez schody wejściowe do budynku i zwisający nad nimi balkon, bowiem trudno uznać za uzasadnione stanowisko organu, iż granica pasa drogowego biegnie w powietrzu jedynie na wysokości powieszonej tablicy. Sąd orzekający w sprawie nie dokonywał w tym zakresie własnych ustaleń, jednakże opierając się na ustaleniach organów administracji, a jednocześnie badając zasadność skargi, doszedł do przekonania, iż dostarczony materiał dowodowy w tym zakresie jest niewystarczający w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 kpa, albowiem jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2001 r. w sprawie I SA 1110/01, który to pogląd Sąd orzekający podziela jako utrwalony w orzecznictwie: "Przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy". Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.