III SA/Wa 3368/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w R. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w R. z dnia [...] września 2005r. w sprawie rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu i nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy oddala skargę Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. - zwanej dalej ,,RIO", na podstawie art. 13 pkt 5 oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.), wydał pozytywną opinię o przedłożonym przez Wójta Gminy w R. sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2004 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zachowana została równowaga budżetowa, brak było nieprawidłowości formalnych i prawnych polegających, między innymi na: przekroczeniu planowanego zadłużenia, niezgodności planu wskazanego w sprawozdaniu z uchwałą budżetową i uchwałami zmieniającymi budżet, niezgodności rachunkowej kwot wykazanych w sprawozdaniu po stronie planu i wykonania. Uchwałą nr [...] Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w R. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie opinii wykonania przez Wójta Gminy budżetu gminy za 2004 r. i w sprawie wniosku o absolutorium dla Wójta Gminy wydano negatywną opinię o wykonaniu przez Wójta budżetu gminy za 2004 r. Uchwała ta została podjęta dwoma głosami za przy jednym przeciw. W uzasadnieniu uchwały wskazano na nieprawidłowości, które miały miejsce przy wykonywaniu budżetu, m.in. : Wójt bez zgody Rady Gminy doprowadził do uszczuplenia wpływu środków z zewnątrz w postaci dotacji, zadanie "montaż drzwi wejściowych i wewnętrznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych" wykonane zostało w sposób niechlujny i nie jest przystosowane dla osób niepełnosprawnych, brak konsekwencji Wójta w sprawie opracowania planu zagospodarowania przestrzennego gminy spowodował nieuzasadnione wydatki i opóźnienie realizacji inwestycji długoterminowych, bezpodstawne umarzanie podatków, brak gospodarności i zasadności wydatkowania funduszy gminnych, łamanie ustawy o zamówieniach publicznych i ustawy o finansach publicznych. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie zaopiniowania wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2004 r., podjętą na podstawie art. 13 pkt 8 i art. 19 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, Skład Orzekający RIO stwierdził, że przedmiotowy wniosek Komisji Rewizyjnej, oparty na negatywnej opinii o wykonaniu przez Wójta budżetu za 2004 r. spełnia wymogi formalno-prawne. Zgłosił przy tym uwagi do jego podstaw merytorycznych. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że wniosek wykazuje brak wystarczających przesłanek, które pozwoliłyby uznać, że Komisja Rewizyjna dokonała skonkretyzowanej i dostatecznie udokumentowanej oceny całokształtu stopnia wykonania złożonego przez Radę planu dochodów i wydatków na 2004 r. oraz czy odpowiedzialny za wykonanie Wójt działał zgodnie z upoważnieniem udzielonym mu przez Radę. Skład Orzekający RIO podkreślił, że powinna być dokonana ocena prawna i ekonomiczna, tj. stopień wpływu nieprawidłowości na wykonanie budżetu. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Rada Gminy w R., po rozpatrzeniu sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 2004 r., nie udzieliła absolutorium Wójtowi z tytułu wykonania budżetu. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. - zwane dalej ,,Kolegium RIO", uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2005 r. wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdziło nieważność uchwały nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Rady Gminy w R. w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi z tytułu wykonania budżetu gminy za 2004 r. Powodem takiego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Kolegium RIO sprzeczności w/w uchwały Rady Gminy w R. z prawem, tj. z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.). Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium RIO stwierdziło, że na sesji absolutoryjnej w dniu [...] września 2005 r. Rada Gminy podjęła uchwałę z naruszeniem postanowień art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wskazujących 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym dla rozpatrzenia sprawozdania i podjęcia uchwały absolutoryjnej. Kolegium RIO stwierdziło, że mimo iż jest to termin ustawowy i powinien być przestrzegany, to jednak nie powoduje nieważności uchwały absolutoryjnej podjętej po jego upływie, ale może to mieć wpływ na ocenę działań i zaniechań rady z punktu widzenia nadzoru zwierzchniego wynikającego z norm art. 97 ustawy o samorządzie gminnym. Kolegium RIO wskazało, że uchwała Rady Gminy została podjęta z zachowaniem norm proceduralnych, jednakże w wyniku badania przedmiotowej uchwały stwierdziło istotne naruszenie prawa polegające na nieudzieleniu absolutorium przy braku podstaw merytorycznych do negatywnej oceny wykonania budżetu. Badaniu podlega bowiem nie tylko tryb, w jakim uchwała została podjęta, ale także przesłanki materialne jej uchwalenia. Niedopełnienie przez Radę Gminy materialnych przesłanek w podjęciu decyzji o negatywnej ocenie wykonania budżetu i nieudzieleniu absolutorium wynikało z: 1) fragmentaryzacji elementów oceny wykonania budżetu bez odniesienia do kontekstu jego całokształtu odzwierciedlonego w sprawozdaniu Wójta. Z protokołu Rady nie wynika, iż sprawozdanie z wykonania budżetu mogło być uznane za nierzetelne, by podważona została pozytywna opinia Składu Orzekającego RIO zaprezentowana w uchwale nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. 2) nieznacznego merytorycznego zakresu podniesionych zarzutów wobec Wójta z punktu widzenia całości budżetu oraz zastosowania pozaabsolutoryjnych kryteriów oceny działalności Wójta z przekroczeniem zakresu przedmiotowego obejmującego wykonanie budżetu. Kolegium RIO stwierdziło, że nie wszystkie zarzuty były należycie sprecyzowane, udokumentowane, umotywowane, a przy tym występują przypadki niedopełnienia norm prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Na powyższą uchwałę Kolegium RIO, Rada Gminy w R. – Skarżąca w rozpatrywanej sprawie, złożyła pismem z dnia [...] listopada 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wiosła o uchylenie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi poniesiono, że przywołane przez Kolegium RIO akty prawne nie wskazują kryteriów oceny, którymi winna się kierować Komisja Rewizyjna i następnie Rada Gminy przy ocenie wykonania budżetu przez Wójta. Skarżąca stwierdziła, że podniesiony w zaskarżonej uchwale zarzut co do fragmentaryzacji elementów oceny jest dalece niezrozumiały. Argumentowała, że podczas oceny wskazano na fragmenty działalności organu wykonawczego w zakresie wykonania budżetu, które budziły wątpliwości co do przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, stanowiącego, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów. Dlatego też Skarżąca wskazała na niezgodne z powyższym unormowaniem prawnym działanie Wójta Gminy, który uszczuplił wpływy do budżetu gminy. Skarżąca podnosiła, że zawarte w zaskarżonej uchwale stwierdzenie, iż dokonana przez Radę ocena wykonania budżetu sprowadza się do oceny realizacji wybranych dochodów i wydatków, jest opinią nieprawdziwą, gdyż Rada faktycznie w ocenie całokształtu wykonania budżetu zwróciła uwagę i uwypukliła te elementy z realizacji budżetu, w których Wójt naruszył przepisy ustawy o zamówieniach publicznych i ustawy o finansach publicznych. Dodatkowo wyrażono pogląd, że Kolegium RIO dokonało oceny wykonania budżetu w oparciu o sprawozdania finansowe pod względem rachunkowo-sumarycznym, natomiast Komisja Rewizyjna i następnie Rada Gminy w swojej ocenie wykonania budżetu i rozpatrzenia sprawozdania kierowały się kryterium legalności, rzetelności, gospodarności, celowości i szczególnie zwracano uwagę, czy Wójt przestrzegał dyscypliny finansów publicznych. Podkreślono, że w trakcie roku budżetowego kierowane były wnioski do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wnosząc o oddalenie skargi, nie zgodziło się z zarzutami podniesionymi przez Skarżącą i przytoczyło w tym zakresie stosowną argumentację. M.in. wskazano, że Rada Gminy R. uchwałą z dnia [...] września 2004 r. zwiększyła wydatki w dziale - Oświata i wychowanie, przeznaczając je na wykonanie elewacji Szkoły Podstawowej w S.. Następnie przesunięto wykonanie tego zadania na 2005 r. W budżecie na 2004 r. Skarżąca nie zaplanowała dochodów w formie dotacji z tytułu zwrotu kosztów tych wydatków. W tej sytuacji zarzut uszczuplenia przez Wójta wpływów do budżetu w 2004 r. jest nieuzasadniony. W 2005 r. po zakończeniu i rozliczeniu poniesionych wydatków z Urzędem Marszałkowskim wpłynęła dotacja w kwocie [...] zł. Kolegium RIO stwierdziło ponadto, że wykonanie robót polegających na remoncie drogi w miejscowości K., oraz pokrycie kręgami betonowymi rowu w miejscowości P. nie naruszało ustawy Prawo zamówień publicznych, gdyż wartość tych zamówień nie przekraczała równowartości [...] euro i Wójt mógł zlecić te roboty bez stosowania tej ustawy. Jednocześnie Kolegium RIO podtrzymało swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] września 2005 r., że Skarżąca nie udzieliła Wójtowi Gminy absolutorium z innych przyczyn niż z tytułu niewykonania budżetu gminy za 2004 r. W toku debaty radnych na posiedzeniu Rady Gminy w dniu [...] września 2005 r. nad rozpatrzeniem sprawozdania Wójta z wykonania budżetu i podjęciem uchwały w sprawie absolutorium, radni formułowali szereg zarzutów nie odnoszących się do wykonania budżetu. Ponadto, w ocenie Kolegium RIO, nieuzasadniony był zarzut dotyczący braku porozumienia Gminy z Powiatem w zakresie remontu dróg powiatowych na terenie gminy, natomiast kwestia umarzania przez Wójta podatków w ogóle nie może podlegać ocenie Rady, gdyż Wójt działał w tym zakresie jako organ podatkowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy w R. z dnia [...] września 2005 r. w sprawie nieudzielania absolutorium Wójtowi Gminy za 2004 r. z powodu sprzeczności tej uchwały z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Jak wynika z tego pierwszego przepisu, do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium z tego tytułu. Oznacza to, że Rada Gminy może nie udzielić absolutorium Wójtowi jedynie z tytułu niewykonania budżetu. Absolutorium to jeden z ważniejszych środków kontroli rady gminy nad działalnością wójta. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu i nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 3695/95 – LEX nr 79742). Natomiast nieudzielanie absolutorium z przyczyn innych, niż z tytułu wykonania budżetu stanowi istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA/Po 1606/01- LEX nr 79796). Podkreśla się również, iż badaniu nadzorczemu dokonywanemu przez Kolegium RIO podlega nie tylko tryb podejmowania uchwały w przedmiocie udzielenia, bądź nieudzielania absolutorium, ale również materialne przesłanki jej uchwalenia. W procesie udzielania absolutorium konieczne jest ustalenie, jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do zaplanowanych, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Dokonując oceny wykonania budżetu rada jednostki samorządu terytorialnego powinna czynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, jakim jest budżet, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach, czy też kwestiach, wręcz z nim nie związanych a dotyczących innych sfer działania organu wykonawczego. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy, na wstępie trzeba zwrócić uwagę, na co również wskazuje Kolegium RIO w orzeczeniu nadzorczym, iż negatywnie ocenione przez Radę Gminy w R. wykonanie budżetu dotyczy sytuacji, w której dochody budżetowe zostały zrealizowane w ponad 100 %, wydatki budżetowe w wysokości ok. 94 %, a całościowo budżet zamknął się dodatnim wynikiem finansowym w miejsce zaplanowanego deficytu. Należy podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO, iż Rada Gminy nie odniosła się w sposób całościowy do kwestii wykonania budżetu przez Wójta, koncentrując się jedynie na ocenie wybranych dochodów i wydatków. W uzasadnieniu do uchwały Rady Gminy w R. z dnia [...] września 2005 r. odwołano się do stanowiska Komisji Rewizyjnej, która negatywnie zaopiniowała wykonanie przez Wójta budżetu gminy za 2004 r. Jak należy więc przyjąć, podstawową przyczyną nieudzielania absolutorium Wójtowi Gminy były zarzuty sformułowane w uzasadnieniu do uchwały Komisji Rewizyjnej Rady Gminy z dnia [...] lipca 2005 r., bowiem z dyskusji plenarnej nad uchwałą absolutoryjną nie wynikało, aby formułowane były inne istotne zarzuty dotyczące wykonania budżetu. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Kolegium RIO odniosło się do większości z tych zarzutów wykazując ich niezasadność z punktu widzenia dokonywania całościowej oceny wykonania budżetu, bądź wręcz brak podstaw prawnych do ich formułowania. Zwróciło także uwagę, iż niektóre z zarzutów nie mają związku ze sprawami dotyczącymi wykonania budżetu, a inne z nich nie były w sposób należyty sprecyzowane, udokumentowane, czy też uzasadnione. Stanowisko takie należy uznać za prawidłowe. Również sama Rada Gminy w R. w złożonej skardze, poza ogólnym stwierdzeniem, iż kierowała się, podobnie jak Komisja Rewizyjna, przy ocenie działalności organu wykonawczego w zakresie wykonania budżetu, wskazaniami wynikającymi z art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, stanowiącego o powinności wydatkowania środków publicznych w sposób celowy, oszczędny i z zachowaniem zasady uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów, nawet nie próbowała odnieść się do stanowiska Kolegium RIO zawartego w zaskarżonej uchwale, co do poszczególnych zarzutów sformułowanych przez Komisję Rewizyjną Rady. Należy również dodać, iż w trakcie procedury poprzedzającej podjęcie uchwały przez Radę Gminy w Regiminie w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy, Skład Orzekający RIO w uchwale z dnia [...] kwietnia 2005 r. pozytywnie zaopiniował przedłożone przez Wójta Gminy Regimin sprawozdanie w wykonania budżetu za 2004 r., natomiast w uchwale Składu Orzekającego RIO z dnia [...] lipca 2005 r. wyrażone zostały zastrzeżenia co do podstaw merytorycznych uchwały Komisji Rewizyjnej z dnia [...] lipca 2005 r. zawierającej wniosek o nieudzielanie absolutorium Wójtowi Gminy. Wprawdzie dokumenty te zostały odczytane na sesji Rady Gminy, na której dyskutowana była kwestia udzielenia absolutorium, niemniej w żaden sposób nie wynika, aby uwagi w nich zawarte przyczyniły się w jakikolwiek sposób do wyjaśnienia i uzasadnienia zarzutów stawianych Wójtowi, w kontekście oceny złożonego przez niego sprawozdania z wykonania budżetu i ściśle z tym związanej kwestii udzielenia absolutorium. Jak wskazano w zaskarżonej uchwale, Rada Gminy nie skorzystała również z możliwości uczestniczenia w posiedzeniu Kolegium RIO swojego przedstawiciela. Opinie wyrażane przez składy orzekające RIO nie mają dla Rady Gminy charakteru wiążącego. Jednak Rada Gminy powinna uwzględnić fakt, że przedstawiają one obiektywne stanowisko fachowego organu sprawującego nadzór nad finansową działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Nie oznacza to, iż Rada Gminy, czy też jej organy wewnętrzne, n.p. komisja rewizyjna, muszą zawsze i w pełni podzielać, zawarte w tych opiniach stanowisko, niemniej powinny one przynajmniej być brane pod uwagę przy formułowaniu ocen dotyczących kwestii związanych z wykonaniem budżetu. W rozpatrywanej sprawie na żadnym etapie postępowania nie uwzględniano zastrzeżeń formułowanych przez RIO, ani też nie starano się do nich odnieść. Przy formułowaniu przez Radę Gminy negatywnej oceny działania Wójta w zakresie wykonania budżetu nie wystarczające jest samo sformułowanie zarzutów, bez wykazania ich zasadności i odniesienia się do zgłaszanych w tej mierze uwag przez organ sprawujący nadzór nad finansową działalnością gminy. W tej sytuacji należy uznać prawidłowość oceny prawnej dokonanej w zaskarżonej uchwale, iż zastosowane zostały kryteria oceny działalności Wójta nie związane z wykonaniem budżetu, a uchwała Rady Gminy w R. nie opierała się na merytorycznych i uzasadnionych przesłankach, odnoszących się do kwestii udzielenia absolutorium. Również zarzuty i argumentacja skargi nie podważają wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa i w związku z tym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) skargę należało oddalić.