I OZ 407/06

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Mirosława Sz. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2005 r., II SA/Gd 755/05 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Mirosława Sz. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 18 lipca 2005 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 61 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ odmówił Mirosławowi Sz. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 18 lipca 2005 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Mirosław Sz. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. z dnia 17 lutego 2005 r. nakazującą Mirosławowi Sz. rozbiórkę barierki ogrodzeniowej zamontowanej na granicy działki nr 430/4 z działką nr 430/5, w poprzek tarasu wybudowanego na poziomie pierwszej kondygnacji, wzdłuż północnej strony segmentów mieszkaniowo-usługowych przy ulicy N. w K.-M. Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzasadniając wniosek tym, iż natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji stworzy istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa gości hotelowych. W części uzasadnienia zawierającej rozważania prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył unormowanie zawarte w art. 61 par. 3 i par. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ oraz podniósł, że skarżący składając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie poparł go żadnymi argumentami, poza twierdzeniem, iż wykonanie zaskarżonej decyzji stworzy zagrożenie dla bezpieczeństwa gości hotelu. Nie powołał się na przesłanki wstrzymania wykonania decyzji zawarte w art. 61 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani nie przytoczył żadnych okoliczności uprawdopodobniających fakt, iż wykonanie decyzji mogło spowodować trudne do odwrócenia skutki bądź znaczną szkodę. W szczególności skarżący nie określił wysokości ewentualnej szkody, jaką spowoduje wykonanie zaskarżonej decyzji. Nie wykazał też, że byłaby to szkoda w znacznym rozmiarze, odnosząc wielkość możliwej szkody do jego własnej, indywidualnej sytuacji majątkowej. Badając wniosek na tle okoliczności sprawy Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie zachodzi również druga przesłanka wstrzymania, albowiem wykonanie decyzji nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący - Mirosław Sz., który zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: prawa materialnego, to jest art. 61 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi /gości hotelowych/ nie mieści się w dyspozycji art. 61 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 par. 1 Kpa, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 18 lipca 2005 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki barierki ogrodzeniowej. W uzasadnieniu środka zaskarżenia podniesiono, iż powinnością (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku było prowadzenie postępowania z zachowaniem zasad określonych m.in. w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 par. 1 Kpa gwarantujących: wnikliwe, dokładne i pełne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes skarżącego oraz interes społeczny, którego wyrazicielem w tej sprawie jest sam skarżący; pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zdaniem skarżącego zarówno organ administracji, jak i Sąd dokonały analizy sprawy w oderwaniu od stanu rzeczywistego, bez zapoznania się z projektami zespołu kamieniczek i tarasu łączącego te kamieniczki oraz bez jakiejkolwiek analizy stopnia zaawansowania budowy poszczególnych kamieniczek tarasu. Skarżący wskazał, iż należąca do niego skrajna kamienica jest jedyną w całości zakończoną inwestycją spośród szeregu budynków. Mieści się w niej pub /na pierwszej kondygnacji/ i hotel. Budowa bezpośrednio z nią sąsiadującego obiektu jest we wczesnej fazie inwestycji, posiada ściany boczne i surowe konstrukcje dwóch stropów. Wzdłuż wszystkich kamienic przebiega posadowiony na wysokości około 3 m taras. Budowa tarasu była i jest realizowana nie jako odrębna budowla, lecz jako część każdego z budynków. Część tarasu przebiegająca na wysokości budynku skarżącego przynależy do tego budynku. Odcinek tarasu przylegający do budynku sąsiedniego znajdującego się w początkowej fazie inwestycji przynależy zaś do tego budynku, a zatem należy do "terenu budowy" w rozumieniu art. 3 ustawy - Prawo budowlane. Z uwagi na niewykonanie obowiązków określonych przepisami art. 5, art. 18 ust. 1 oraz art. 22 ustawy - Prawo budowlane przez inwestora i kierownika budowy sąsiedniej kamienicy, skarżący uznał, że dla bezpieczeństwa własnego i gości hotelowych, w tym dzieci, powinien oddzielić taras w części, gdzie inwestycja została zakończona. W jego ocenie zmuszony był tak uczynić, bowiem budowa kamienic sąsiednich i tarasu nie jest zakończona, a wejście do hotelu skarżącego prowadzi właśnie z tarasu w miejscu, gdzie jego kamienica bezpośrednio styka się z będącą w trakcie budowy sąsiednią kamienicą. Skarżący oświadczył, że jest zainteresowany zapewnieniem bezpieczeństwa swoich gości hotelowych, co podnosił także w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Analiza i wykładnia przepisu art. 61 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, podobnie jak analiza zarzutu skarżącego i proces subsumcji, w ocenie skarżącego, dotknięte są oczywistymi błędami. Przywołany zarzut "zagrożenia bezpieczeństwa gości hotelowych", to zagrożenie ich zdrowia i życia, a więc innymi słowy zagrożenie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci obrażeń ciała, utraty zdrowia, trwałego kalectwa, szkód majątkowych w mieniu gości hotelowych, obowiązku naprawienia szkód wywołanych utratą zdrowia. W toku postępowania międzyinstancyjnego, jako załącznik do pisma z dnia 4 marca 2006 r., skarżący załączył do akt zdjęcia spornej barierki oraz sąsiedniej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ten przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści przepisu art. 61 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w par. 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy - art. 61 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy, przy czym wypada podkreślić, iż przepis art. 61 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. /por. Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod red. J. Jodłowskiego, Warszawa 1989, str. 426/ W przypadku decyzji o rozbiórce ustawodawca nie przewidział automatyzmu wstrzymywania wykonalności decyzji. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie /por. T. Woś [ w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n./. W tym miejscu podnieść należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd, wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r., iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo jest oparty na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. W dalszej części postępowaniem w tym przedmiocie rządzi zasada oficjalności, z którą wiążą się określone obowiązki Sądu. Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego. /por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r., II OZ 155/05 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 2005 nr 3 poz. 72/. Niemniej jednak przyjęcie takiego poglądu nie może prowadzić do całkowitego zwolnienia strony z podania jakichkolwiek okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do przerzucania w całości ciężaru wskazania tych przesłanek na Sąd administracyjny. Sąd pierwszej instancji, będąc właściwym do rozpoznania skargi, powinien działać mając na uwadze interesy wszystkich stron postępowania tak by nie narazić się na zarzut braku bezstronności. Mirosław Sz. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawarł w skardze, przy czym skarżący wniosek uzasadnił tym, że natychmiastowa realizacja decyzji stworzyłaby istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa gości hotelowych a nadto wadliwością zaskarżonej decyzji. Skarżący nie wskazał wprost, która z przesłanek określonych w art. 61 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zachodzi w niniejszej sprawie, nie podał okoliczności mających uzasadniać istnienie zagrożenia dla gości hotelowych. Dokładne określenie żądania skarżącego wraz z uzasadnieniem znalazło swoje miejsce dopiero w zażaleniu. Podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie ma wprawdzie obowiązku domyślać się, jakimi względami kierował się skarżący składając wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, tym niemniej winien uwzględnić, że żądanie strony decyduje o charakterze pisma. Uwzględniając powyższe, w tym przedstawiony wyżej pogląd o obowiązku wzięcia pod uwagę okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku winien rozważyć, czy wykonanie decyzji narazi gości hotelowych na niebezpieczeństwo i czy to niebezpieczeństwo wypełnia przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji określone w art. 61 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym celu należało m.in. ocenić stan zaawansowania prac budowlanych dotyczących budynków sąsiednich. Przesłanką wstrzymania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż w tym przypadku rozpatrywać należy nie tylko szkodę zagrażającą bezpośrednio wnioskodawcy, ale należy brać pod uwagę także niebezpieczeństwo poniesienia szkody przez osoby trzecie. Przepis art. 61 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się bowiem klauzulami generalnymi niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie ograniczając kręgu osób, w stosunku do których wystąpienie powyższych przesłanek uprawnia do wstrzymania decyzji. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może dotyczyć osób trzecich tj. w tym przypadku gości hotelowych. Nie rozpatrzenie tych okoliczności przez Sąd pierwszej instancji skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 par. 1 w związku z art. 197 par. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.