II SA/Rz 554/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie AWSA Joanna Zdrzałka WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant: sekr.sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dn. [...].03.2005 r. Nr [...]. II SA/Rz 554/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) Nr [...] z dn. [...].04.2005r. w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym. Powyższą decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dn. [...].03.2005r. Nr [...] orzekającą o odmowie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym dla J. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma [...] J. K., na linię komunikacyjną O. - M. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano na art.104 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) oraz art.18ust.1 lit. e i art.22 a ust.1 pkt 2 lit a ustawy z 6.09.2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 204 z 2004r., poz.2088 ze zm., zwana dalej "Utd"). Organ I instancji podał, że wydanie decyzji zostało poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób w aspekcie woli przedsiębiorcy uruchomienia linii komunikacyjnej O. –M., w ilości trzech par kursów w dni robocze oraz soboty przyjęte za robocze w SSE M. Starosta przyjął, iż linię taką obsługuje pięciu przewoźników, a to: PKS "C." M. sp z o.o., PKS w D. S.A., PKS sp. z o.o. w S., firma "T." - R. D. z siedzibą w O., firma "P." – W. M. z siedzibą w O. Analizując stopień zapełnienia autobusów tych przewoźników w oparciu o dane ze sprzedaży biletów organ doszedł do wniosku, iż potrzeby komunikacyjne społeczności miejscowości położonych przy linii O. –M. są w pełni zaspokojone, a przewoźnicy wykonujący dotychczasowe przewozy mają znaczne rezerwy przewozowe. W ocenie Starosty uruchomienie nowej linii doprowadziłoby do zmniejszenie opłacalności dotychczasowych linii, zwłaszcza iż pory odjazdów linii J. K. zostać miały zaplanowane w bezpośredniej bliskości z dotychczasowymi kursami. Organ I instancji naprowadzał, iż wystąpił o zajęcie stanowiska w tej sprawie do wójtów gmin B., C. i M. oraz do Prezydenta Miasta [...]. Jedynie Wójt Gminy C. wydał postanowienie pozytywnie opiniujące wniosek, postanowienia zaś negatywne innych organów współdziałających utrzymało w mocy SKO rozpoznające zażalenia J. K. Powołując treść art.22a ust.1 pkt 2 lit a Utd Starosta [...] wywodził, iż przeprowadzona analiza wniosku i sytuacji rynkowej jednoznacznie wykazała, że projektowana przez stronę linia stanowi zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, a to uzasadnia podjęcie decyzji odmownej. Od powyższej decyzji odwołał się J. K., wywodząc że jest ona dla niego krzywdząca, narusza zasady współżycia społecznego oraz ma charakter dyskryminujący. Odwołujący się wskazuje, że o wydanie zezwolenia ubiega się od marca 2004r., uprzednio SKO wydało decyzję kasacyjną, a urzędnicy rozpoznający jego sprawę działają opieszale. J. K. wywodzi, że przewoźnicy obsługujący linie regularne nie zabezpieczają potrzeb osób, którzy mieliby dojechać do pracy w M. na godz. 7, 15 i 23. Wskazuje, że dwie z firm, które uwzględniono do analizy sytuacji rynkowej to firmy wykonujące przewozy regularne, ale specjalne, nadto PKS "C." M. sp. z o.o. nie prowadzi trasy do M., co jest utrudnieniem dla potencjalnych pasażerów. Nadto wywodzi, iż jego zamiarem jest zaproponowanie klientom konkurencyjnych cen biletów. Wskazuje, że ponad 120 osób podpisało się pod petycją do Starosty [...] w sprawie udzielenia mu zezwolenia, a na przeszkodzie w pozytywnym załatwieniu sprawy stoi biurokracja. Opisaną wyżej decyzją z [...].04.2005r. SKO nie uwzględniło odwołania, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, powołując w podstawie prawnej tej decyzji art.138 § 1 k.p.a. w zw. z art.22a ust.1 pkt 2 lit. a oraz art.18 ust.1 pkt 1 lit. e Utd. Wskazując na art.22a ust.1 pkt 2 i ust.2 Utd organ odwoławczy wywodzi o uznaniowym charakterze odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy "zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub grupę przewoźników". Zdaniem kolegium materiał dowodowy w sprawie pozwalał organowi I instancji na wydanie takiej decyzji odmownej, zwłaszcza iż większość wypowiadających się w ramach współdziałania organów gmin wypowiedziała się przeciwko planowanej linii regularnej. Zdaniem organu odwoławczego wykonana w sprawie analiza sytuacji rynkowej na linii O. –M. przez Wojewódzki Ośrodek Organizacji Przewozów Samochodowych potwierdzać ma w sposób profesjonalny i rzeczowy, iż projektowana linia stanowi zagrożenie dla rentowności już istniejącej komunikacji. Zdaniem SKO powyższa analiza mająca charakter wiadomości specjalnych wykazała, iż planowane kursy mają rozpoczynać się w bliskim odstępie czasowym od już istniejących, dla których wskaźnik zapełnienia kształtuje się na poziomie od 28% do 58%. Kolegium uznało, że bez większego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia konkurencyjności, albowiem przepis, na podstawie którego wydano decyzję, ma na celu ochronę już istniejących linii. Decyzję SKO zaskarżył do WSA w Rzeszowie J. K., który w skardze powtórzył zarzuty podnoszone w odwołaniu, w szczególności argumentację o krzywdzącym i dyskryminującym charakterze odmowy udzielenia zezwolenia. SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując raz jeszcze stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i tam wskazane przesłanki jej wydania. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Jedną z przesłanek uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję jest stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu innym, niż dającym podstawę do jego wznowienia, ale takim, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). W ocenie Sądu taki przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest objęta decyzja wydana w sprawie uregulowanej przepisami ustawy z 6.09.2001r. o transporcie drogowym (Utd). W myśl art.18 ust.1 pkt 1 lit. e Utd, który był stosowany w sprawie, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym – wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez starostę w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit.a-d. Biorąc pod uwagę zakres planowanej linii regularnej, o jakiej w sprawie chodzi (O. – M.) właściwym w sprawie był Starosta Powiatu [...], jako organ I instancji. Zgodnie z art.21 ust.1 Utd zezwolenie, o którym mowa w art.18, wydaje się, na wniosek przedsiębiorcy (podkr. Sądu). Zezwolenie, o jakie ubiegał się J. K. jest decyzją administracyjną, skoro w sprawie chodzi o rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, pozostającej we właściwości organu administracji publicznej, poprzez władcze rozstrzygnięcie o prawach podmiotu usytuowanego na zewnątrz struktury administracyjnej. Zastosowanie zatem w sprawach nie unormowanych w Utd ma kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). W myśl art.14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej. Postępowanie o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych jest tzw. postępowaniem wnioskowym, skoro przepisy prawa materialnego – Utd, wymagają w tej sprawie wniosku przedsiębiorcy. K.p.a. określa minimalne składniki (wniosku) podania, do których należy wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie. Podanie winno także czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art.63 § 2 k.p.a.). Ponadto podanie wniesione pisemnie winno być podpisane przez wnoszącego (art.63 § 3 k.p.a.). Z mocy art.64 k.p.a. obowiązkiem organu jest dążenie do uzupełnienia braków podania, z wyjątkiem sytuacji, gdy poprzez brak wskazania adresu wnoszącego w podaniu i niemożliwości ustalenia takiego adresu, podaniu nie można nadać biegu. W pozostałych przypadkach, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art.64 § 2 k.p.a.) Nie ulega wątpliwości, że postępowanie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego w krajowym transporcie drogowym następuje na wniosek przedsiębiorcy, a do wniosku tego należy dołączyć szereg dokumentów, wskazanych w art.22 ust.1 Udt. Nie zmienia to jednak reguły, że pisemne podanie przedsiębiorcy w tej sprawie winno być podpisane, tak jednak w przedmiotowej sprawie nie jest. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. K. zawartego na druku, a zalegającego w aktach I instancji (numery kart na tym druku to zarówno cyfra 1, jak i 3). Miejsce właściwe na tym druku dla "pieczęci i podpisu przewoźnika" jest puste i nie zostało wypełnione. Do tego wniosku dołączono dokumenty, o jakich mowa w art.22 ust.1 Utd. W aktach administracyjnych nie ma innego wniosku, który stanowiłby podstawę do działania Starosty [...]. Oznacza to, że w sprawie doszło do naruszenie art.64 § 2 k.p.a., poprzez brak wezwania wnioskodawcy o uzupełnienie braku podania – jego podpisania. Orzekające w sprawie organy prowadziły postępowanie i wydawały w sprawie decyzje pomimo tego, że wniosek o jego wszczęcie zawiera istotny brak, którym jest podpis wnoszącego podanie. Skoro organy orzekające w sprawie nie doprowadziły do konwalidacji braku wniosku poprzez wezwanie J. K. o jego uzupełnienie, wydane decyzje uznać należy za przedwczesne, a w każdym bądź razie wydane z naruszeniem art.64 § 2 k.p.a., które to naruszenie w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Niezależnie od powyższego uchybienia, które samo w sobie stanowi dostateczną przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji z przyczyn proceduralnych, to dodatkowo wskazać należy, że uzgodnienie, o jakim mowa w art.18 ust.1 pkt 1 lit. e Utd, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Rzeszowie z 10.11.2005r. sygn. II SA/Rz 270/05. Wyrokiem tym uchylono postanowienie SKO z [...].01.2005r. Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z [...].11.2004r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia przedmiotowego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym. Zdaniem Sądu w tym składzie, przepis art.22 a ust.1 pkt 2 lit.a Utd w zakresie, w jakim fakultatywnie uzależnia możliwość udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym od wykazania, że projektowana linia regularna będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, jest niezgodny z art.20, 22 i 31 ust.2 Konstytucji RP z 2.04.1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.487). W myśl art.20 Konstytucji RP "Społeczna gospodarka rynkowa oparta jest na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu oraz współpracy partnerów społecznych, stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej". Z kolei art.22 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, ze "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". Zdaniem Sądu w sprawie ma także zastosowanie art.32 ust.2 Konstytucji RP, stanowiący iż "nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny". Te normy konstytucyjne, w ocenie Sądu, stanowczo wysuwają na plan pierwszy w ocenie rozwiązań ustawodawczych w aspekcie dopuszczalności podjęcia określonego rodzaju działalności gospodarczej, zasadę wolności działalności gospodarczej, zasadę niedyskryminacji swobody w prowadzeniu takiej działalności, a także ustanawiających wolność działalności gospodarczej jako zasadę społecznej gospodarki rynkowej. Wolność ta może doznać ograniczenia wyłącznie ze względu na "ważny interes publiczny". Art.22a ust.1 pkt 2 lit. a Utd uzależniający fakultatywność odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów, nie wskazuje w istocie powodów do skorzystania z tej kompetencji, co samo w sobie rodzić może zachowania o charakterze korupcyjnym, nadto ogranicza wolność działalności gospodarczej nie z powodu "ważnego interesu publicznego", ale z powodu potencjalnego zagrożenia ekonomicznego dla działalności innych przewoźników. W ocenie Sądu stanowi to naruszenie konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, dyskryminuje także innych przewoźników, co w świetle art.22 i art.32 ust.2 Konstytucji RP nie jest dopuszczalne. Z tego względu, sąd będąc związanym w zakresie orzekania przez Konstytucję i ustawy, uwzględniając dyspozycję art.8 ust.1 (Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej) zastosował jej przepisy bezpośrednio (art.8 ust.2 Konstytucji RP). Sąd aprobuje tym samym możliwość zastosowania ad casum przepisów Konstytucji RP bezpośrednio na użytek konkretnej sprawy zgodnie zresztą także z poglądami doktrynalnymi (por. A.Preisner: Dookoła Wojtek. Jeszcze o bezpośrednim stosowaniu Konstytucji RP, w: Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. L.Garlicki, A.Szmyd, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003, ss.230-244.) Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP w przedmiotowej sprawie polegać będzie na odmowie zastosowania art.22 ust.1 pkt 2 lit. a Utd, jako podstawy do odmowy udzielenia zezwolenia. Z tych względów działając na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzeczono jak na wstępie.