I SA/Wa 1674/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego H. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1674/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako część działek ewidencyjnych nr "A" i nr "B" o pow. [...] m² z obrębu [...], utrzymał w mocy (zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Prezydent W. odmówił zwrotu opisanej w rozstrzygnięciu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela wskazując w uzasadnieniu, iż brak jest przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn). Organ stwierdził, że w złożonym od tej decyzji odwołaniu H. S. kwestionował zasadność odmowy zwrotu omawianej nieruchomości, podnosząc, iż przedmiotowy teren nie jest wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania i zbadania akt sprawy organ drugiej instancji uznał, że materiał dowodowy nie uzasadnia uwzględnienia odwołania, bowiem dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego nie budzi zastrzeżeń. Z nadesłanych wraz z odwołaniem akt sprawy wynika, że nieruchomość o pow. [...] m² orzeczeniem z dnia [...] maja 1956 r. wydanym na podstawie art. 10 i 21 dekretu z dnia 20 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31) wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" dla [...] oraz budowę ulic [...] i [...]. W skład wywłaszczonego terenu wchodzi aktualnie część działek nr "A" i nr "B" stanowiących przedmiot niniejszego postępowania. Organ wskazał, że z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że budowę ulicy zrealizowano w całości. Znaczna część nieruchomości usytuowana jest w liniach rozgraniczających ulic. Zdaniem Wojewody [...] przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z przytoczonych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że nie może być uwzględniony wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż prowadziłoby to do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak było możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2 ustawy o drogach publicznych w drodze wywłaszczenia, gdyż jednolity jest pogląd judykatury i nauki prawa administracyjnego, że wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest dopuszczalne, jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01 ONSA 2004/2/72). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzekanie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, że pozostała część przedmiotowej nieruchomości weszła w skład terenu osiedla mieszkaniowego "[...]" na [...]. Teren ten przekazany został uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 1955 r. w zarząd ówczesnemu Ministerstwu Szkolnictwa Wyższego z przeznaczeniem na ośrodek mieszkaniowy, kulturalno-oświatowy i sportowy dla studentów szkół wyższych i pracowników nauki. Obecnie administratorem osiedla jest Zakład Budżetowy Ministerstwa Edukacji Narodowej pod nazwą Osiedle Mieszkaniowe "[...]". Według informacji znajdującej się w aktach sprawy teren osiedla zagospodarowany został zgodnie z koncepcją urbanistyczno-architektoniczną Zespół Domów [...] oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę Domu [...] nr [...] wraz z infrastrukturą, parkingami oraz drogami dojazdowymi dla mieszkańców domu [...] nr [...]. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi aktualnie ciągi jezdne asfaltowe, częściowo teren wyłożony kostką brukową z miejscami parkingowymi i oświetleniem oraz tereny zielone tzn. drzewa i trawniki. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej nastąpiło w terminie określonym w art. 137 ugn. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. S. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że z materiału dowodowego nie wynika, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło w terminie określonym w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniósł, że parking został wybudowany w 2002 r., a ponadto nie ma w sprawie dowodu, że wybudowany on został dla potrzeb domu [...] nr [...]. Skarżący podkreślił, że kluczowym zatem zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie faktycznego zagospodarowania nieruchomości, czego organ administracji nie dokonał. Ponadto zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 kpa, bowiem nie uniemożliwiono mu przed jej wydaniem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazał również, z protokołu oględzin nieruchomości, w ocenie skarżącego sporządzonego nieprawidłowo wynika, że część gruntu nie została zabudowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Skarżący zarzucił, że organ nie odniósł się do odwołania i nie rozpoznał zawartego w nim alternatywnego wniosku o zwrot części nieruchomości, tj. około [...] m². W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta dokonywana jest na datę wydania aktu administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego nie budzi zastrzeżeń, jak również, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, iż rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej nastąpiło w terminie określonym w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603). Organ odwoławczy stwierdził również, że brak jest podstaw do uznania przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazać jednak należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie w całokształcie sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli prawidłowości orzeczenia organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie rozpoznał ponownie wniosku skarżącego, lecz ocenił rozstrzygnięcie dokonane przez organ pierwszej instancji. Znaczna część uzasadnienia organu odwoławczego jest przytoczeniem obszernych fragmentów z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2003 r. w sprawie II SA/Gd 1206/01. Ponadto organ powołał treść przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał także na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona (chociaż nie do końca precyzyjnie - o czym będzie mowa poniżej), jak również stwierdził, że administratorem Osiedla "[...]" jest Zakład Budżetowy Ministra Edukacji Narodowej oraz, że na terenie osiedla znajduje się dom [...] nr [...] oraz infrastruktura, parkingi, drogi dojazdowe do tego domu [...]. Tak przeprowadzona analiza stanu prawnego i faktycznego doprowadziła organ odwoławczy do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie określonym w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyżej podniesione zastrzeżenia świadczą o tym, że postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda [...] nie dostrzegł, że decyzja pierwszoinstancyjna jako podstawę prawną obok art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powołuje także przepis art. 229a tej ustawy. Z kolei przepis art. 137 zawiera dwa ustępy, przy czym ust. 2 dotyczy zwrotu części nieruchomości i odnosi się tylko do przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 pkt 2. Organ pierwszej instancji w konkluzji swojego uzasadnienia stwierdził, że "(...) nie można uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cele określone w cytowanym art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy". W tej sytuacji nie wiadomo, który z ustępów art. 137 organ ten miał na myśli. Niewątpliwe jest jednak, że skarżący wnosił o zwrot części nieruchomości, określonej jako działka o powierzchni około [...] m², a następnie w odwołaniu jako działka o powierzchni około [...] m² do czego organ odwoławczy się nie odniósł. Poza tym powołanie przez organ pierwszej instancji, w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów art. 137 (bez wskazania ustępu) i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nieprawidłowe. Przepisy te bowiem dotyczą odmiennych stanów prawnych i faktycznych. Organy obydwu instancji uznały, że nie można zwrócić nieruchomości, bowiem nie stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy. Z kolei przepis art. 229a dotyczy sytuacji, gdy na nieruchomości zrealizowano inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wobec tego postępowanie dowodowe powinno zmierzać do wykazania, które z wyżej wskazanych podstaw prawnych ma w niniejszej sprawie zastosowanie, tj. czy przepis art. 137, czy też art. 229a. Zważyć przy tym należy (jak już wyżej wspomniano), że wniosek skarżącego dotyczył zwrotu części nieruchomości. Wobec tego postępowanie dowodowe powinno być prowadzone w kierunku ustalenia przesłanek z art. 137 ust. 2 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że na terenie objętym wnioskiem o zwrot znajduje się trawnik, częściowo teren wyłożony jest kostką brukową, miejscami parkingowymi, a w części nieruchomości powstały ciągi jezdni, a ponadto przez nieruchomość przechodzi sieć cieplna. Jednakże organ nie dokonał analizy, czy teren ten nadawałby się do zwrotu w kontekście wyżej powołanych przepisów. Organ więc winien zbadać, czy co do tej nieruchomości zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2, a następnie przesłanka z art. 137 ust. 2 ustawy, tj. czy istnieje możliwość zagospodarowania części nieruchomości zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie bez znaczenia dla oceny jednej z przesłanek, o których mowa w art. 137 ust. 2 w wz. z art. 137 ust. 1 pkt 2, są dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, tj. pismo z k. 65, 66 i 67 akt administracyjnych (nr [...]). Wynika z nich, że w listopadzie i grudniu 1991 r. (daty pism) teren objęty wnioskiem nie został zagospodarowany, a decyzje lokalizacyjne utraciły ważność. Z kolei z pisma z 20 listopada 2003 r. Naczelnego Architekta Miasta wynika, że inwestycja w części dotyczącej przedmiotowego terenu nie została zrealizowana (akta administracyjne teczka nr 2). Dokumenty te poddają więc w wątpliwość zaistnienie przesłanki zrealizowania inwestycji w terminie, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wobec czego zarzuty skargi w tej części należy uznać za zasadne. Zwrócić uwagę należy, że organ nie określił dokładnie położenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (powierzchnię skarżący ograniczył w odwołaniu w porównaniu z wnioskiem). Organ powinien określić, jaka część nieruchomości (o jakiej powierzchni) położona jest na terenie działki ewidencyjnej nr "A" i na terenie działki ewidencyjnej nr "B", jak również w jakich granicach. Następnie określić jakie naniesienia na tych częściach nieruchomości się znajdują, oraz jaka część jest wolna od naniesień. Konieczne jest również ustalenie, kiedy te naniesienia powstały. Zważyć należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że budowa infrastruktury, nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz byłego właściciela (vide wyrok NSA z 30 czerwca 2000 r., I SA 1088/99). Tym bardziej nie koliduje budowa chodnika czy parkingu, który - jak słusznie podnosi skarżący - był wybudowany w 2003 r. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby był wybudowany dla potrzeb domu [...] nr [...]. Organy wskazały, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło pod budowę ulic [...] i [...]. Jednakże z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1973 r. wynika, że wywłaszczenie nastąpiło pod budowę ulicy [...], a nie obydwu ulic łącznie. Organ odwoławczy powołując wyrok NSA, sygn. akt II SA/Gd 1206/01 i przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazał na niemożność uwzględnienia żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Jednakże organ nie wyjaśnił, jakie części (o jakiej powierzchni i w jakich granicach) nieruchomość, której zwrotu skarżący się domaga, zajęta jest pod ulicę. Jest to o tyle istotne, iż skarżący zaprzeczał, aby żądał zwrotu działki zajętej pod drogę publiczną, a następnie w odwołaniu "zawęził" powierzchnię żądanej do zwrotu działki. Słuszny jest zarzut skarżącego, że organy przed wydaniem decyzji nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Biorąc pod uwagę długotrwałość toczącego się postępowania, obszerności materiału dowodowego oraz modyfikację w odwołaniu powierzchni działki, o zwrot której skarżący wstąpił, koniecznym było zastosowanie przepisu art. 10 kpa. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały naruszeniem przepisów art. 137 i 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 kpa. Skutkuje to koniecznością uchylenia decyzji organów obydwu instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ppsa. Rozstrzygnięcie z pkt 2 i 3 sentencji wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 i 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ poprzedzi postępowanie i wyda decyzję z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.