I SA/Wa 1378/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz skarżącego A. K. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] października 1982 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w P. przy ul. [...] i ustaleniu odszkodowania, została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia. Naczelnik Miasta i Gminy w P. decyzją z dnia [...] października 1982 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cel budowy studni głębinowej i drogi dojazdowej, części nieruchomości położonej w P. przy ul.[...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej w 2/3 części własność C. K., w 1/6 części M. K., i w 1/6 części A. K. K. oraz ustalił za nią odszkodowanie. W dniu 20 maja 2002 r. A. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji - z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skutkiem powyższego sprawa była ponownie przedmiotem rozpatrzenia przez Wojewodę [...]. W związku z wytycznymi sformułowanymi przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, organ pierwszej instancji szczegółowo zbadał zapisy w ewidencji gruntów miasta P. w zakresie działki nr [...] (oznaczonej dawniej numerem [...]). W następstwie czego decyzją Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] wykreślono w jednostce rejestrowej [...] dotychczasowego użytkownika – M. w P. S.A. Grupa R. z siedzibą w P. (dawniej Przedsiębiorstwo M. "P." w P.) i w to miejsce wpisano Gminę Miasto P. jako użytkownika działki nr [...]. Ponadto wojewoda pozyskał do akt sprawy kopię uchwały Rady Miasta w P. z dnia [...] października 2000 r. nr [...] - dotyczącą nadania nazw projektowanym ulicom oraz ustaleniu ich kategorii - z której wynikało, że grunty będące przedmiotem wywłaszczenia, to jest działka nr [...] wywłaszczona na potrzeby urządzenia drogi dojazdowej do studni głębinowej w P. (aktualnie działka nr [...]), znajduje się na odcinku od ulicy P. do ulicy [...] w granicach ulicy O. w nowopowstałym osiedlu mieszkaniowym pn . "P. II". Na pozostałym odcinku, to jest od ulicy [...] do studni głębinowej, stanowiącym około ¼ długości całej działki objętej wywłaszczeniem, grunt wykorzystywany jest jako droga dojazdowa do studni głębinowej. Wojewoda wskazał też, że postępowanie wywłaszczeniowe – prowadzone na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) - dotknięte było szeregiem nieprawidłowości rzutujących na jego wadliwość. Decyzja została doręczona jedynie C. K., natomiast nie otrzymali jej pozostali współwłaściciele nieruchomości. Wnioskujący o wywłaszczenie nie udokumentował, że nieruchomość ta jest dla niego niezbędna na cele wywłaszczenia. Ponadto, z dokonanych ustaleń wynika fakt wcześniejszego zrealizowania inwestycji w postaci studni głębinowej oraz drogi dojazdowej do niej (przed datą wydania decyzji wywłaszczeniowej) - za wiedzą i zgodą właścicieli nieruchomości. Wojewoda wskazał też na naruszenie art. 21 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Naruszenie to polegało na tym, że organ ustalił odszkodowanie na podstawie opinii szacunkowej z dnia 15 grudnia 1981 r. sporządzonej przez T. K., a nie - jak stanowi ustawa – na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, Uwzględniając powyższe okoliczności Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] orzekł, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] października 1982 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nieruchomości stanowiącej grunt w działce nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w P. przy ul. P., została wydana z naruszeniem prawa, nie można zaś stwierdzić jej nieważności z tego powodu, iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Od powyższej decyzji A. K. K. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury. W toku prowadzonego postępowania Minister Infrastruktury potwierdził, iż organ pierwszej instancji wyczerpująco wskazał na nieprawidłowości decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] października 1982 r. powodujące konieczność wyeliminowania jej z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Wskazał, że decyzja Naczelnika została wydana pomimo faktu nie udokumentowania przez wnioskującego o wywłaszczenie, że nieruchomość była niezbędna na cele dla których wywłaszczenie było dopuszczalne, przez co naruszono art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wniosek dotyczył bowiem gruntów, na których obiekty w postaci studni głębinowej oraz drogi dojazdowej, zostały już wcześniej wybudowane. Ponadto naruszono art. 21 tejże ustawy, zgodnie z którym odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych, powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, która to opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Natomiast w przedmiotowej sprawie, jak wynikało z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu 19 maja 1982 r., organ orzekający o wywłaszczeniu nie powołał biegłych, a tym samych nie wysłuchał opinii, która była niezbędna dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odszkodowanie przyznano na podstawie opinii szacunkowej z dnia 15 grudnia 1981 r. sporządzonej przez T. K., co jak zaznaczył Minister Infrastruktury uznane być musiało za niezgodne z prawem. Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego organ miał ustawowy obowiązek powołać we własnym zakresie biegłych do spraw wyceny, a nie posługiwać się opiniami opracowanymi przed jego wszczęciem. Zatem naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. spowodowało, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w P. musiała być uznana za naruszającą w stopniu rażącym prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednakże z uwagi na to, że działka nr [...], wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...].10.1982 r., obecnie oznaczona nr [...], weszła w skład drogi publicznej (tu organ drugiej instancji odwołał się do treści uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2000 r.) - w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14 poz. 60 ze zm.) - ulicy [...] stanowiącej drogę gminną, należało uznać, że niniejszej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K. K., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi zaznaczył, iż nie kwestionuje ustalenia organu, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. została wydana z naruszeniem prawa, natomiast punktem spornym jest dla niego kwestia czy wydanie tej decyzji wywołało nieodwracalne skutki prawne. W ocenie skarżącego wydanie przez Radę Miejską w P. uchwały o nadaniu nazw projektowanym ulicom oraz ustaleniu ich kategorii, nie może przesądzać, że grunt objęty decyzją wywłaszczeniową stanowi drogę gminną czyli publiczną. Nieruchomość ta ma być tylko terenem dojazdu do istniejącej studni głębinowej i tylko dla potrzeb firmy zajmującej się obsługą tej studni. Skarżący wskazał, że dla takich potrzeb, wystarczającym rozwiązaniem mogłoby być ustanowienie odpowiedniej służebności. Ponadto, dojazd ten nie jest wyraźnym ciągiem komunikacyjnym, nie jest to wydzielony pas terenu, z którego każdy może korzystać. Jego zdaniem, fakt wydania powyższej uchwały, nie przesądził o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że podniesione w skardze zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, znane były organowi, który ustosunkował się do nich w toku prowadzonego postępowania i w treści wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga niniejsza jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które podnosił skarżący. Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdzone zostało, że decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] października 1982 r. dotknięta była wadami dającymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jednak z uwagi na wystąpienie w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych ograniczono się do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]. Zaś z treść pisma Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...] marca 2004 r. wskazuje na to, że przedmiotowa nieruchomość - po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej - na skutek modernizacji ewidencji gruntów Miasta P., połączyła się z działką nr [...] przyjmując nowy numer [...] i nową powierzchnię, która wyniosła [...] ha. W 1994 roku dokonano podziału działki nr [...] w celu doprowadzenia do zgodności zapisów ewidencji ze stanem prawnym wynikającym m. in. z decyzji z dnia [...] października 1982 r. nr [...], skutkiem czego powstały działki nr [...] i [...] (droga dojazdowa do studni głębinowej). Podkreślono, że zapisy te obowiązują do chwili obecnej. Wskazano również, że działka nr [...] w całości weszła w skład drogi publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych(Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) i zaliczana jest do kategorii dróg gminnych - stanowiąc część ul. [...]. Potwierdzeniem powyższych zmian jest również treść wydanej - na podstawie art. 7 w/w ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2000 r. nr [...], która w § 1 i 2 stanowiła, iż w nowopowstałym osiedlu mieszkaniowym pod nazwą "P. II" (...) ulica [...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Działka nr [...], stanowiąca przedmiot wywłaszczenia, znalazła się na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] w granicach ulicy [...] w nowopowstałym osiedlu mieszkaniowym pn. P. II. Na pozostałym odcinku tj. od ulicy [...] do studni głębinowej, stanowiącym ok. ¼ długości całej działki objętej wywłaszczeniem, grunt wykorzystany jest jako droga dojazdowa do studni głębinowej. Fakt ten znajduje potwierdzenie w treści kopii fragmentu mapy załączonej do pisma Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...] listopada 2004 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej, powoduje nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 kpa, bowiem powstaje zdarzenie prawne, którego organ administracji nie może cofnąć, znieść, odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2000 r. sygn. akt 853/99). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie takie zdarzenie wystąpiło. Świadczy o tym podjęcie w dniu [...] października 2000 r., przez Radę Miejską w P. uchwały, która przewidywała, iż w nowopowstałym osiedlu mieszkaniowym pod nazwą "P. II" (...) ulica [...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Uchwała ta została podjęta na mocy art.7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który w pkt.2 stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Natomiast przepis art. 2a w/w ustawy o drogach publicznych przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy. Z art. tego wyraźnie wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, niż wymienione w tym przepisie – zatem osoba fizyczna nie może być właścicielem drogi publicznej. Wobec powyższego, fakt prawomocnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 669/05) zaliczenia przedmiotowej nieruchomości do kategorii dróg gminnych świadczy o nieodwracalności skutków prawnych. Zwrócić jednak należy uwagę na jeden istotny szczegół, który umknął zarówno organowi pierwszej jak i drugiej instancji, w toku prowadzonych przed nimi postępowań administracyjnych. W świetle powołanego wyżej pisma Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...] marca 2004 r., oraz w świetle uchwały, część dawnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] to jest działka nr [...] stanowić miała nie drogę publiczną, ale drogę dojazdową do studni głębinowej. Wynikałoby z tego, iż wbrew ustaleniom Wojewody [...] i Ministra Infrastruktury wywłaszczona nieruchomość jedynie w ¾ części stała się drogą gminną i tylko w tej części, a nie co do jej całości, zaszły nieodwracalne skutki prawne. Tymczasem w obu decyzjach stwierdzone zostało wyraźnie, że z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa - taki wniosek pozostaje jednak w sprzeczności z wcześniej dokonanymi ustaleniami. Ponadto, nieodwracalne skutki prawne dotyczą tylko tej części decyzji, która stanowi o wywłaszczeniu nieruchomości, nie dotyczą natomiast części decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość W powyższej sytuacji uznać należało, że zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Infrastruktury, poprzez nie wyjaśnienie całokształtu sprawy co do wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, naruszyli art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te spowodowały, że decyzje obu instancji stwierdzające, że decyzja wywłaszczeniowa w całości wydana została z naruszeniem prawa uznane być musiały za przedwczesne. Z podniesionych względów uchylono zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji, bowiem koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnego z zasadami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c, art. 152 i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.