VII SA/Wa 1076/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. M. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego, nakazał inwestorowi M. B. wykonanie czynności w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ wskazał, że budowa budynku była prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania administracyjnego, prowadzonego na wniosek D. M. właścicielki sąsiedniej działki, stwierdzono, że budynek o projektowanych gabarytach nie mógł zostać zbudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki, biorąc pod uwagę szerokość działki. W związku z tym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r. stwierdził nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Budowy tej nie można jednak traktować jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy natomiast uzasadnione jest zastosowanie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania zaleceń wynikających z ekspertyzy technicznej i likwidację otworów okiennych od strony działki J. D. poprzez zamurowanie bloczkami szklanymi typu luxfer. Otwory okienne od strony działki D. M. zostały zamurowane wcześniej. Po rozpatrzeniu odwołania D. M., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W wyniku rozpoznania skargi D. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie sygn. akt 7/IV SA 73/03 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 r. Sąd administracyjny wskazał, że teren na którym realizowana jest inwestycja przeznaczony jest pod niskie budownictwo jednorodzinne, a skarga podnosiła zarzut, że budynek jest zbyt wysoki, co powoduje zakłócenie cyrkulacji powietrza i uniemożliwia użytkowanie instalacji grzewczej. Kwestia ta winna być wyjasniona przez organ odwoławczy. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania D. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uwzględniając wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy zlecił na podstawie art. 136 kpa organowi I instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego w zakresie ustalenia wysokości budynku mieszkalnego inwestora. Wysokość budynku ustala się na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl powyższego przepisu wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części do górnej najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przykrycia. Ekspertyza techniczna wykazała, że budynek ma mniej niż 12m wysokości i zalicza się do budynków niskich. Biorąc pod uwagę, że inwestor wykonał w całości nałożone na niego obowiązki decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2004 r., co potwierdzone zostało podczas wizji lokalnej w dniu [...] marca 2004 r., oraz że przedłożył projekt zamienny zawierający projekt dokończenia robót, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorowi M. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Po rozpatrzeniu odwołania D. M. od w/w decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że rzeczywiste wymiary przedmiotowego budynku są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, rozbieżności wynikają prawdopodobnie z błędnych pomiarów geodezyjnych naniesionych na mapę geodezyjną zagospodarowania terenu działki nr [...], stanowiącą załącznik do decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. M. wnosi o uchylenie decyzji organu II instancji, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 7, art. 77, art. 107 kpa, w szczególności niewyjaśnienie sprawy w części dotyczącej naruszenia odległości przedmiotowego budynku od granicy z sąsiednimi działkami, a także rzeczywistej wysokości budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2005 r., którą na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdzono projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego obejmujący projekt dokończenia robót i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r. Postanowienie to zostało wydane w toku postępowania administracyjnego wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] listopada 2000 r. na wniosek D. M. właścicielki działki sąsiadującej z działką inwestora. Przyczyną interwencji D. M. jest ograniczenie ciągu komina dymnego spowodowane według skarżącej wysokością i zbliżeniem budynku inwestora M. B. do jej budynku. Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1998 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że pozwolenie na budowę rażąco narusza art. 35 Prawa budowlanego, gdyż usytuowanie budynku projektowanego było niezgodne z uregulowaniami § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec tego, że inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie można mu przypisać zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej i zastosować przepis art. 48 Prawa budowlanego, nakazujący rozbiórkę całości lub części obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Z tego względu organ podjął czynności zmierzające do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności nakazał sporządzenie ekspertyzy technicznej wykonanych robót oraz inwentaryzacji powykonawczej budowlanej i geodezyjnej. W terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót została wydana decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. nakazująca inwestorowi doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Po uchyleniu tejże decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie sygn. akt 7/IV SA 73/03 i ponownym rozpatrzeniem odwołania D. M., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności, a skarga na tę decyzję wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 33/05 została oddalona. Wobec wykonania przez inwestora czynności nałożonych decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., co zostało potwierdzone w czasie dwóch wizji lokalnych, organ nadzoru budowlanego wydał decyzję z dnia [...] marca 2005 r., będącą przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Z mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., nr 93, poz. 888) uległ zmianie przepis art. 51 Prawa budowlanego z dniem 31 maja 2004 r. Do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zastosowanie mają przepisy niniejszej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2-4, które nie dotyczy inwestycji doprowadzanej do stanu zgodnego z prawem. W dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1a, po wykonaniu określonych czynności przez inwestora, wydał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. W dacie zaś wydania decyzji badanej w dniu [...] marca 2005 r. obowiązywał art. 51 w brzmieniu ustalonym ustawą o zmianie ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. Do zaistniałej sytuacji zastosowanie winien więc mieć przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że jeśli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 48b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (w tym przypadku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach) wówczas przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio. Postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek D. M. w sprawie legalności prowadzonej budowy w dniu [...] listopada 2000 r., po stwierdzeniu nieważności w dniu [...] października 2001 r. decyzji o pozwoleniu na budowę, znalazło swój finał w badanej decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w dniu [...] marca 2005 r. W razie wykonania określonych czynności nałożonych na inwestora w decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegających na likwidacji otworów okiennych, wykonaniu zaleceń z ekspertyzy technicznej i wykonaniu robót poprawkowych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Praw budowlanego. Natomiast przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego ma zastosowanie do sytuacji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Mianowicie w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z mocy art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ sprawdza wykonanie opisanego wyżej obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się również obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W niniejszej sprawie nie zachodzi jednak sytuacja opisana w przepisie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz z przypadkiem innym. Mianowicie z sytuacją, jaka powstała w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzją z dnia [...] października 2001 r. Stwierdzenie nieważności powoduje, że decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tym niemniej wykonane roboty na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie są traktowane jako samowola budowlana. Do nich właśnie ma zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, odnosi się on bowiem do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b tj. wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu. Te inne roboty budowlane to tak, jak w nin. sprawie roboty wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność następnie stwierdzono. Do sytuacji tej o ile roboty zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust 3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z tym przepisem przed upływem terminu 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania. Do tych innych przypadków robót budowlanych zgodnie z przepisem art. 51 ust 7 nie ma zastosowania przepis art. 51 ust 1 pkt 3 dotyczący nałożenia w drodze decyzji organu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W stanie prawnym obowiązującym od dnia [...] lipca 2003 r. sporządzanie projektu budowlanego zamiennego wynika z decyzji właściwego organu, obowiązek ten nakładającego, zaś w niniejszej sprawie decyzja taka nie została wydana. Gdyby obowiązek taki został przez organ nałożony, to oczywiste jest, że projekt zamienny winien być zgodny z przepisami, a także winien być wówczas sporządzony aktualny projekt zagospodarowania działki ze wskazaniem odległości budynku od granicy działek sąsiednich. Tymczasem zakres czynności niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem został określony w decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r., która została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Właśnie ta decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który oddalił skargę wyrokiem z dnia 13 października 2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 33/05. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne, którego wynikiem było nakazanie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zostało przeprowadzone prawidłowo, a podjęte decyzje są merytorycznie zasadne i nie naruszają prawa. Skoro więc zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo materialne Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.