II SA/Bk 414/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Elżbieta Lemańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi Rady Osiedla Nr [...] M. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę II SA/Bk 414/06 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 27.04.2005r. Samorząd Województwa P. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie tymczasowego lotniska K. w B., w postaci budowy obiektów kubaturowych: terminala pasażersko-towarowego, bazy sprzętu utrzymania lotniska, strażnicy przeciwpożarowej, stacji trafo, hangaru samolotowego, budynku szkoleniowego, stacji paliw, budowie drogi startowej, drogi kołowania, płyty postojowej samolotów, dróg technicznych, oświetlenia nawigacyjnego drogi startowej, budowie miejsc parkingowych w ilości nie przekraczającej 480 miejsc. Wskazano, iż obsługa komunikacyjna inwestycji zapewniona będzie drogami dojazdowymi od ul.M., ul.C. i istniejącą drogą zlokalizowaną na działce o numerze geodezyjnym [...]. W toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].12.2005r. znak [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2005r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia określonego we wniosku wszczynającym postępowanie i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazało na wydanie decyzji niezgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności na brak jej uzgodnienia z organami ochrony gruntów leśnych oraz organem administracji publicznej do spraw melioracji wodnych, brak uwzględnienia przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zakresie uzyskania zgody na częściową likwidację ogrodów działkowych, zbyt ogólne ustalenie w decyzji obowiązków inwestora, brak przeprowadzenia uzgodnień z Marszałkiem Województwa, nieuzyskanie stanowiska Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w kwestii planowanej inwestycji. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania Samorząd Województwa P. pismem z dnia 17.01.2006r. zmodyfikował pierwotny zakres wniosku poprzez wyłączenie z terenu planowanej inwestycji części działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie nr [...], na której zlokalizowanych jest 40 działek pracowniczego ogrodu działkowego "E." - (k.54 akt adm.). Decyzją z dnia [...].03.2006r. nr [...] znak [...] Prezydent Miasta B. powtórnie ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na rozbudowie tymczasowego lotniska K. w B. w sposób szczegółowo w decyzji określony. W uzasadnieniu wskazał, iż w toku postępowania szereg zastrzeżeń co do planowanej inwestycji zgłosił Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd P. Stały się one jednak bezprzedmiotowe, gdyż wnioskodawca zmienił zakres przedmiotowy wniosku i wyłączył z terenu inwestycji działkę nr [...], co wyeliminowało konieczność likwidacji części ogrodu działowego "E.". Podał, iż z uwagi na fakt zaliczenia inwestycji do rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z treścią Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) – przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę konieczne będzie uzyskanie w odrębnym postępowaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której powinny zostać uwzględnione wymagania dotyczące ochrony środowiska. Wskazał, iż odstąpiono od uzgadniania projektu decyzji z organami ochrony gruntów rolnych i leśnych, ponieważ zgoda na zmianę ich przeznaczenia na grunty nierolnicze i nieleśne została uzyskana przy opracowywaniu miejscowego perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego zarządzeniem Wojewody B. z dnia [...].02.1974r. (Dz.Urz. Woj. Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1974r. Nr 5, poz. [...]). W toku przygotowywania kolejnych planów nie zachodziła też potrzeba ponownego występowania o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów, albowiem teren planowanej inwestycji wykorzystywany jest przez Aeroklub Polski jako lotnisko sanitarno – sportowe od 1974r. Podał nadto, iż z uwagi na brak planów dotyczących robót związanych z melioracjami wodnymi, uzgadnianie decyzji odnośnie ochrony melioracji wodnych nie dotyczy omawianej inwestycji. Zgodnie z przepisami art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję uzgodniono z Marszałkiem Województwa w zakresie zadań o znaczeniu krajowym i wojewódzkim oraz w zakresie zadań rządowych, odstąpiono natomiast od uzgodnienia z Wojewodą P. z uwagi na brak planów realizacji zadań rządowych na przedmiotowym terenie. Uzgodniono natomiast projekt decyzji z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, który zastrzegł konieczność umieszczenia w decyzji zapisu, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę usytuowania elementów składowych lotnisk, jak też stref ochronnych wokół niego, wymagane będzie uzgodnienie z zarządzającym lotniskiem oraz Prezesem ULC. Odstąpienie od uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi było spowodowane tożsamością organu wydającego decyzję i organów właściwych do przeprowadzenia uzgodnień. Odwołania od powyższej decyzji złożyły Stowarzyszenie "E. D. G." oraz Rada Osiedla Nr [...] "M." w B. reprezentowana przez Przewodniczącego Rady. Rada Osiedla argumentowała, iż zakwestionowana decyzja narusza interes prawny i faktyczny społeczności osiedla "M." i właścicieli innych terenów przyległych do lotniska lub objętych jego oddziaływaniem. Nie zaliczono w niej bowiem do stron postępowania większości mieszkańców i właścicieli terenów tak bezpośrednio przylegających do lotniska, jak i położonych w pewnej od niego odległości, pomimo że zakres jego oddziaływania na obszar miasta B. znacznie przekracza teren bezpośrednio z nim graniczący. Zarzuciła, iż decyzja akceptuje powstanie stanu, w którym będzie występować zagrożenie wypadkami lotniczymi, spowoduje ograniczenie sposobu zagospodarowania i użytkowania nieruchomości ze względu na ruch lotniczy (wykluczenie niektórych obszarów spod przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową), doprowadzi do potencjalnego skażenia środowiska paliwem, hałasem, wibracjami, spadku cen nieruchomości spowodowanych ograniczeniami w użytkowaniu, spowoduje dewastację i zagrożenie środowiska naturalnego planowaną wycinką lasów oraz utrudnienia komunikacyjne wywołane wzmożonym ruchem ulicznym. Podniosła, iż do chwili obecnej Prezydent Miasta nie ustosunkował się do zastrzeżeń Rady zgłoszonych w toku postępowania pismem z dnia 06.07.2005r. oraz nie zawiadomił jej o zakończeniu postępowania uniemożliwiając zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Tymczasem konsultacje prowadzone z mieszkańcami osiedla wskazywały na ich jednoznaczny sprzeciw wobec inwestycji, czemu dali wyraz również w licznych pismach wnoszonych bezpośrednio do Urzędu Miejskiego w B., także na etapie zmiany studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego dla miasta i podejmowania uchwały intencyjnej w sprawie przystąpienia do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla "M.". Pismem z dnia 05.04.2006r. Rada Osiedla Nr [...] uzupełniła argumentację odwołania o zarzuty podniesione w odwołaniu Stowarzyszenia "E. D. G.". Jej zdaniem z uwagi na strefę oddziaływania lotniska mieszkańcy osiedli "M." i "D.", podobnie jak właściciele działek graniczących bezpośrednio z lotniskiem, powinni być uznani za stronę postępowania administracyjnego o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także późniejszego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia "E. D. G." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].05.2006r. znak [...] umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane przez ten podmiot na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Również decyzją z dnia [...].05.2006r. umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Radę Osiedla Nr [...], także w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji wskazano, iż stronie postępowania administracyjnego przysługuje prawo odwołania się od decyzji wydanej w I instancji (art. 127 § 1 Kpa). Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dana sprawa, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podano, iż ani skarżąca Rada Osiedla, ani reprezentowana przez nią jednostka pomocnicza gminy miejskiej B. (osiedle) nie posiadają żadnego prawa rzeczowego lub obligacyjnego, z którego korzystanie doznaje ograniczeń na podstawie zakwestionowanej decyzji. Rada nie uczestniczyła w postępowaniu w charakterze strony i nie została jej doręczona decyzja I instancji, albowiem prawo do udziału w postępowaniu przysługuje jego stronom, a stronami w sprawach tego rodzaju są, oprócz inwestora, wyłącznie osoby dysponujące prawami do nieruchomości, których takie postępowanie dotyczy. Jednostka pomocnicza jaką jest osiedle "M.", takich praw nie posiada. Wskazano, że postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot, który nie jest stroną. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przez Radę Osiedla "M.". W uzasadnieniu skargi wskazano, iż na podstawie przepisów art. 28 i 29 Kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Wszystkie w/w podmioty są stronami, gdy wykażą interes prawny. Rada argumentowała, iż jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej ma prawo udziału w postępowaniu administracyjnym i wyrażania swojego stanowiska uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na wskazaniu artykułu lub paragrafu, ale powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Wskazane braki postępowania przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. naruszają przepisy art. 7, 10, 28 i 107 § 1 Kpa oraz ustawy z dnia 16 lutego 2001r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz zmianie niektórych innych ustaw. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. SKO podzieliło stanowisko skarżącej, iż na organach administracji spoczywa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Natomiast nie podzieliło stanowiska, jakoby prawo skarżącej do bycia stroną wynikało z faktu, iż jest jednostką pomocniczą gminy. Zdaniem SKO uprawnienie do występowania w konkretnym postępowaniu w charakterze strony powinno wynikać z przepisów powszechnie obowiązującego prawa materialnego i być ustanowione dla ochrony interesów określonego podmiotu. Do stwierdzenia posiadania takiego uprawnienia nie wystarczy sama tylko treść przepisów ustrojowych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym, czy treść wydanych na ich podstawie regulaminów jednostek pomocniczych. Skarżąca nie posiada interesu prawnego, dlatego nie przysługuje jej status strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 28 KPA stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany pozostaje pogląd zarówno orzecznictwa, jak i doktryny, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu (vide wyrok NSA z 04 lutego 2005r. w sprawie sygn. akt OSK 1563/04, Lex nr 171196, uchwała NSA z dnia 03 lutego 1997r. w sprawie sygn. akt OPS 9/96, ONSA 1997/3/102; B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wydanie 8, C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 230). Z mocy art. 29 KPA stronami mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Stronami postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy decyzji o warunkach zabudowy będą: zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana oraz inne podmioty, o ile powołując się na konkretny przepis prawa wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Tymi innymi podmiotami mogą być właściciele nieruchomości, które znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 08 marca 2005r. w sprawie sygn. akt OSK 682/04, Lex nr 176144 właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 kc do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Podmiot zgłaszający zamiar występowania w charakterze strony postępowania powinien wykazać, że został naruszony jego bezpośredni interes prawny tj., że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym prawem, co narusza jednocześnie jego interes (vide wyrok NSA z dnia 15 października 2004r. w sprawie sygn. akt IV SA 4/02, Lex nr 164450). Zatem w sprawie niniejszej ci członkowie osiedla M., którzy wykazaliby, że planowana inwestycja może oddziaływać na sferę wykonywania przysługującego im prawa własności (wieczystego użytkowania) mieliby samodzielny status strony postępowania. Natomiast ewentualne jednostkowe uprawnienia członków osiedla nie dają statusu strony postępowania osiedlu reprezentowanemu przez radę osiedla. Skarżąca nie wykazała, by osiedle M. legitymowało się prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Stąd nie posiada własnego (jako osiedle – jednostka pomocnicza) interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie przedmiotowej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zasadne więc pozostaje stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że skarżąca Rada Osiedla nie posiadała statusu strony w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z treścią art. 5 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej jako u.s.g., osiedle stanowi jednostkę pomocniczą gminy, której organizację i zakres działania określa rada gminy odrębnym statutem (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Jak wynika ze statutu osiedla M. przedłożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 26 października 2006r. zakres działania skarżącej jednostki oraz jej organizację określono w przedłożonym statucie stanowiącym załącznik do uchwały Rady Gminy z dnia [...] maja 2005r. Nr [...] (k. 32). Zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż jednostka pomocnicza nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a te kompetencje określa jednostce pomocniczej gmina w statucie, o którym mowa powyżej. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie może być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego (por. K. Bandarzewski i inni, "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004r., s. 60,63, 346; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka "Oznaczenie strony w decyzji administracyjnej", Samorząd Terytorialny 2004/7-8/66; wyrok NSA z dnia 10 października 2000r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1097/00, ONSA 2001/4/187). Z powyższym stanowiskiem należy się w pełni zgodzić. Gdyby ustawodawca zamierzał nadać jednostkom pomocniczym status samodzielnego podmiotu praw i obowiązków publicznoprawnych wyraziłby to wprost, wynikałoby to z treści u.s.g. Tymczasem już sama nazwa "jednostka pomocnicza" wskazuje na służebny, pomocniczy charakter podmiotów przewidzianych w art. 5 u.s.g. Z woli ustawodawcy (art. 35, art. 48 u.s.g.) jednostki pomocnicze wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy, zarządzają i korzystają z mienia komunalnego oraz rozporządzają dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Wykonują władztwo zależne od gminy, a nie samodzielne. Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom i osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w KPA dla organizacji społecznych wyłącza możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy w formie uchwały organu gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (vide wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003r. w sprawie sygn. akt IV SA 2841/01, Wspólnota 2004/9/59). Działalność jednostek pomocniczych prowadzona jest z powołaniem się na osobowość prawną gminy. Zatem samodzielnie – w imieniu własnym i we własnym interesie - jednostki pomocnicze nie mogą skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2001r. w sprawie sygn. akt II SA 1539/00, Lex nr 53449, wyrok NSA z 26 maja 1992r. w sprawie sygn. akt SA/Wr 1248/91, nie publ.). Osiedla (skarżący) są wyłącznie elementami składowymi gmin, nieznajdującymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, niemogącymi podejmować w stosunku do osób trzecich działań prawnych. Poza ramami organizacyjnymi gminy nie istnieją, nie mając osobowości prawnej. Status strony przysługuje gminie i to gmina jest stroną postępowania, a nie jej "część pomocnicza" - jednostka pomocnicza (w sprawie niniejszej osiedle). W świetle powyższych rozważań skład orzekający nie znalazł podstaw prawnych do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Nie sposób było podzielić stanowiska skarżącej zaprezentowanego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 26 października 2006r., która swój interes prawny wywodziła z zapisu § 5 statutu z dnia 30 maja 2005r., w szczególności z regulacji stanowiącej, iż do zadań organów osiedla należy dbanie o zbiorowe potrzeby mieszkańców. Obowiązek dbania o zbiorowe potrzeby mieszkańców może i powinien być realizowany w różnych formach, chociażby wnoszenia skarg i wniosków w trybie działu VIII KPA, jednakże nie jest to obowiązek dający podmiotowi status strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 KPA. Uprawnienie lub obowiązek w rozumieniu KPA, jak wyłożono na wstępie, to sfera praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego powszechnie obowiązującego (ustawa, rozporządzenie), zaś statut jednostki pomocniczej jest tylko wewnętrznym aktem prawa miejscowego. Posiadać interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 28 KPA to wywodzić z przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego prawo do żądania wydania przez organ administracji publicznej konkretnej decyzji administracyjnej (np. pozwolenie na budowę). Być zobowiązanym - w rozumieniu art. 28 KPA – to sytuacja, w której istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego organ administracji publicznej może na dany podmiot nałożyć obowiązek konkretnego zachowania się (np. nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego). Zatem obowiązek Rady Osiedla określony w § 5 statutu nie jest, jak błędnie uważa skarżąca, obowiązkiem dającym status strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 KPA. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.