I SA/Wa 1095/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącej Z. F. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku Z. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1955 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa na cele P. nieruchomości stanowiącej własność K. R. oznaczonej jako parcela [...], część o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z dnia [...] lutego 1955 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele P. m. in. nieruchomości stanowiącej własność K. R. oznaczonej jako parcela [...], część o pow. [...] m2. W dniu 12 stycznia 2005 r. Z. F., spadkobierczyni po K. R., wniosła do Ministra Infrastruktury żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1955 r., w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu podniosła, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, ponieważ Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. prowadziło postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do osoby zmarłej. K. R., który w zmarł 1951 r. nie mógł być stroną postępowania, które zostało wszczęte w 1952 r. Konsekwencją takiego działania organu było pozbawienie Z. F., wówczas małoletniego spadkobiercy K. R., możliwości obrony swoich praw, w szczególności prawa do złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1955 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1955 r. nie narusza prawa w sposób rażący. Zdaniem organu nieruchomość stanowiąca własność K. R. została wywłaszczona zgodnie z art. art. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) na cel publiczny, tj. na cel komunikacji publicznej (kolejowej). Nieruchomość ta została całkowicie zagospodarowana z funduszy publicznych i przystosowana do celów kolejowych. Jednocześnie nieruchomość tę zajęto pomiędzy dniem 1 września 1939 r. a dniem 9 maja 1945 r. Z uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeniowego wynika również, że przedmiotowa nieruchomość była we władaniu Skarbu Państwa – P. w dniu 16 kwietnia 1948 r., co świadczy o tym, że spełnione zostały przesłanki z art. 1 wspomnianego wyżej dekretu. W ocenie Ministra Infrastruktury stroną postępowania i adresatem orzeczenia wywłaszczeniowego był K. R., ponieważ figurował on jako właściciel przedmiotowej nieruchomości w wykazie posiadłości w gromadzie [...] dzielnicy [...] z dnia 29 maja 1951 r. oraz w księgach publicznych prowadzonych przez Sąd Powiatowy dla Miasta K. (poświadczenie sądu z dnia 18 września 1957 r.). O tym, że K. R. jest stroną postępowania świadczyło domniemanie wynikające z art. 18 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) oraz fakt, iż postępowanie spadkowe po tej osobie zostało przeprowadzone dopiero w dniu 16 marca 1961 r. Poza tym organ podał, że orzeczenie z dnia [...] lutego 1955 r. nie było doręczane stronom imiennie, lecz poprzez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i wywieszenie tych ogłoszeń w siedzibie zarządu gminnego lub miejskiego, jak tego wymagał art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., co wynika z treści orzeczenia. Zdaniem organu w świetle powyższych ustaleń nie można uznać, aby w niniejszej sprawie doszło do wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do podnoszonego przez Z. F. zarzutu pozbawienia jej udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym organ wskazał, że okoliczność ta wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 KPA, a nie art. 156 § 1 KPA. W dniu 25 października 2005 r. Z. F. złożyła do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu podniosła, że art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. nie miał zastosowania do sposobu ustalania kręgu uczestników postępowania wywłaszczeniowego oraz sposobu doręczania decyzji wywłaszczeniowych. W tym zakresie obowiązywały przepisy ogólne zawarte w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. Nr 86, poz. 776 ze zm.). Wskazała również, że prawidłowe ustalenie kręgu uczestników postępowania winno nastąpić w oparciu o znane organowi zapisy w księgach meldunkowych, z których wynikało, że w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego K. R. nie figurował w książce meldunkowej prowadzonej dla domu przy ul. [...]. Danych co do adresu zamieszkania nie zawierały natomiast dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Z. F. powyższe okoliczności świadczą o tym, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone z pominięciem przepisów regulujących ustalanie kręgu jego uczestników, a decyzja wywłaszczeniowa nigdy nie została doręczona stronie, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności kwestionowanego orzeczenia. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowane orzeczenie nie narusza przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez władze niemieckie między dniem 1 września 1939 r. a dniem 9 maja 1945 r. na cel linii kolejowej, a w dniu 16 kwietnia 1948 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa – P. i została całkowicie zagospodarowana z funduszy publicznych oraz przystosowana do celów kolejowych. Z wykazu z dnia 29 maja 1951 r. oraz poświadczenia Sądu Powiatowego dla Miasta K. wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości był K. R. Mając na względzie powyższe dokumenty oraz treść przepisów art. 14 ust. 1 i art. 18 § 1 dekretu Prawo rzeczowe należało uznać, że K. R. był właściwą osobą uprawnioną, którą organ wywłaszczeniowy wskazał jako właściciela, zwłaszcza, że postępowanie spadkowe po zmarłym K. R. zostało przeprowadzone dopiero w dniu 16 marca 1961 r. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że organ wywłaszczeniowy nie miał możliwości dokonania odmiennych ustaleń co do osoby właściciela, ponieważ w archiwalnych aktach sądowych brak wzmianki na temat wpisu ostrzeżenia, o którym mowa w art. 24 § 1 dekretu Prawo rzeczowe, które świadczyłoby o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Poza tym organ podał, że orzeczenie z dnia [...] lutego 1955 r. nie było doręczane stronom imiennie, lecz poprzez ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wywieszenie tych ogłoszeń w siedzibie zarządu gminnego lub miejskiego, jak tego wymagał art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., co wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowych. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że orzeczeniu z dnia [...] lutego 1955 r. nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa oraz naruszenia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 KPA. W dniu 13 czerwca 2006 r. Z. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. zarzucając organowi rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 KPA poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy orzeczenie z dnia [...] lutego 1955 r. zostało skierowane do K. R., który w momencie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego już nie żył oraz rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy orzeczeniem z dnia [...] lutego 1955 r. zostało orzeczone wywłaszczenie części parceli nr [...], co było sprzeczne dyspozycją art. 1 pkt 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. W ocenie skarżącej wskazane wyżej uchybienia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi Z. F. podtrzymała argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo wskazała, że zgodnie z poglądami judykatury "zajęcie nieruchomości" o którym mowa w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. dotyczyło wyłącznie władczego zajęcia nieruchomości wbrew woli dotychczasowego właściciela. W pojęciu tym nie mieściło się zatem posiadanie nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy lub umowy najmu. Poza tym przepisy wymienionego wyżej dekretu nie przewidywały możliwości wywłaszczenia nieruchomości częściowo tylko zajętej na jeden z celów wskazanych w jej przepisach. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie wywłaszczeniowe zakończone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1955 r. toczyło się wobec nieżyjącego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, a decyzja kończąca to postępowanie została skierowana do osoby zmarłej. Ze znajdującego się w aktach sprawy skróconego odpisu aktu zgonu z dnia 30 marca 2001 r., wynika bowiem, że K. R. – właściciel wywłaszczonej nieruchomości - zmarł 10 lipca 1951 r. w K. Zgodnie z treścią art. 21 § 1 ustawy z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. Nr 86, poz. 776 ze zm.) stosowanym odpowiednio na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25) wojewoda wyznaczając rozprawę wywłaszczeniową, zawiadamiał właściciela wywłaszczanej nieruchomości o miejscu i terminie rozprawy w drodze ogłoszenia publicznego co najmniej na 14 dni przedtem. Również w drodze publicznego ogłoszenia organ obowiązany był doręczyć orzeczenie wywłaszczeniowe na piśmie wywłaszczonemu właścicielowi (art. 25 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem). Przepisy te wskazują, że organ obowiązany był podejmować czynności, o których mowa w wyżej wymienionych przepisach, w stosunku do właściciela wywłaszczanej nieruchomości, a więc osoby fizycznej mającej zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (art. 6 § 1 i art. 48 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego - Dz. U. Nr 34, poz. 311 w związku z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem – Dz. U. Nr 36, poz. 241 ze zm.). Wbrew temu co twierdzi Minister Transportu i Budownictwa, o zwolnieniu organu z tego obowiązku nie przesądzał tryb doręczania i zawiadamiania właściciela o czynnościach postępowania wstępnego i postępowania wywłaszczeniowego, przewidziany w art. 4 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz domniemanie prawne wynikające z art. 18 § 1 dekretu z dnia 15 listopada 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.). Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej stanowi o rażącym naruszeniu przez organ przepisów art. 9 § 1 i 2 i art. 10 wspomnianej wyżej ustawy o postępowaniu administracyjnem, co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest bowiem możliwe tylko i wyłącznie pomiędzy stronami stosunku administracyjnoprawnego istniejącymi w sensie faktycznym i prawnym. Przedstawione wyżej stanowisko zostało zaaprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, OSP 1984/5/108; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1821/99, LEGALIS; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 688/04, LEGALIS; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt I SA 1804/02, LEGALIS). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury, że opisane wyżej uchybienie mogło jedynie stanowić podstawę do wznowienia, na wniosek spadkobierców dawnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 KPA. W niniejszej sprawie, co już wskazano wyżej, sama decyzja wywłaszczeniowa zawiera wady skutkujące stwierdzeniem jej nieważności (została skierowana do zmarłej strony). Fakt, że również postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone z naruszeniem procedury, uzasadniającym istnienie podstawy do jego wznowienia, nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zawiera ona wadę określoną z art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Postępowanie o stwierdzenie nieważności, a więc nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych o najdalej idących skutkach prawnych ma bowiem pierwszeństwo przed postępowaniem wznowieniowym (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1262/98, LEX nr 45879). Za błędne należało przy tym uznać stanowisko skarżącej, że wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 KPA. Podnieść bowiem należy, że skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie odnosiłoby się jedynie do sytuacji, w której adresatem orzeczenia wywłaszczeniowego byłaby istniejąca i inna niż strona (właściciel, posiadacz nieruchomości) osoba, nie legitymująca się w tej sprawie interesem, o którym mowa w art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 KPA nie ma więc zastosowania w niniejszej sprawie. Nie można również podzielić zarzutów skargi, że na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. nie było dopuszczalne wywłaszczenie części nieruchomości według definicji przyjętej przez art. 3 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.). Przepisy tego aktu prawnego nie zawierały bowiem normy prawnej zakazującej wywłaszczania części nieruchomości. Dopuszczalność wywłaszczenia części nieruchomości potwierdzają natomiast stosowane odpowiednio przepisy art. 17 § 2 pkt 1, art. 24, art. 27 § 3 ustawy z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem, w których wyraźnie mowa jest o części nieruchomości. Nie jest także trafne twierdzenie skarżącej, że w niniejszej sprawie nieruchomością w znaczeniu przepisów dekretu o prawie rzeczowym był wyłącznie grunt objęty księgą gruntową [...], a nie parcela nr [...] należąca do K. R. Z przepisów art. 3 i art. 14 dekretu Prawo rzeczowe wynika, że nieruchomością była działka gruntu nr [...] o pow. [...] m2, której właścicielem był K. R. Obszar gruntu zapisany w księdze gruntowej [...], byłby natomiast jedną nieruchomością, gdyby wszystkie działki ewidencyjne znajdujące się w jego granicach były własnością jednej osoby. Daną nieruchomość gruntową wyodrębnia bowiem spośród innych nieruchomości nie tylko księga wieczysta, ale także i osoba właściciela. Mając na uwadze wszystkie powyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 i 156 § 1 pkt 2 KPA, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wziąć pod uwagę zaprezentowaną wyżej ocenę prawną oraz rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 2 KPA. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).