I OSK 1010/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ludwik Żukowski (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Małgorzata Borowiec Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 467/06 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 467/06 oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...], nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] o powierzchni 255 m2, położonej w G., przy ulicy [...]. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły prawa. Decyzja wydana została na podstawie art. 105 § 1 k.p.a . oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U . z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, określone w art. 136 ust. 3 tej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem jej wejścia w życie nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Gdyni ustalono, że działka nr [...] (aktualny nr po scaleniu: [...]) stanowi własność Miasta G. i została przez to Miasto, z dniem 11 lutego 1972 r., oddana w użytkowanie wieczyste G. Spółdzielni Mieszkaniowej. Użytkowanie wieczyste ujawniono w księdze wieczystej. W rozpoznawanej sprawie zaistniała prawna przeszkoda w merytorycznym rozpatrzeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, określona w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość stanowiąca przedmiot wywłaszczenia została bowiem oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej przed wejściem w życie tej ustawy (1 stycznia 1998 r.) i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że zajście tej przeszkody uniemożliwiało przystąpienie do badania, czy nieruchomość wywłaszczona w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U . z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i czy podlega zwrotowi. Skoro nie mogło dojść do merytorycznej oceny zasadności żądania z powodu przeszkody określonej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, postępowanie mogło być uznane za bezprzedmiotowe i podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a . Opisany wyrok WSA zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika skarżącego. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 50 ust. 2 pkt 5, art. 53 ust. 1, art. 69 ust. 1 i art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U . z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym 11 marca 1987 r., art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 8 ust. 1 i 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U . Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). Skargę kasacyjną oparto też na ogólnie sformułowanym zarzucie "naruszenia przepisów postępowania" poprzez niewystąpienie przez Sąd ze skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego pytaniem prawnym oraz na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych w zakresie sprzedaży spornej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami został błędnie zastosowany. Zgodnie z zasadą zakazującą działania prawa wstecz, Sąd powinien zastosować przepisy art. 50 ust. 2 pkt 5, art. 53 ust. 1, art. 69 ust. 1 i art. 74 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Chwilą miarodajną dla oceny stanu prawnego powinna być dla Sądu data wystąpienia przez skarżącego z jego pierwszym wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (z 11 marca 1987 r.), załatwionym decyzją z dnia [...] lipca 1987 r. Przepisy art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP naruszono z tego powodu, iż Sąd powinien dojść do przekonania, że Konstytucja RP, jako najwyższe prawo w RP podlega bezpośredniemu stosowaniu i przed zastosowaniem krzywdzącego dla poprzedniego właściciela przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązany był wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy przepis ten jest zgodny z regulacjami chroniącymi przed wywłaszczeniem, tj. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Naruszenie "przepisów postępowania" przez Sąd pierwszej instancji polegało na błędnym przyjęciu, iż ustanowienie przez Miasto G. prawa użytkowania wieczystego na rzecz G. Spółdzielni Mieszkaniowej odbyło się legalnie. Nikt nie przedstawił skarżącemu dokumentu wskazującego cenę, za jaką zbyto nieruchomość Miastu G. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uczestnik postępowania, G. Spółdzielnia Mieszkaniowa, w odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni stosownym aktem notarialnym z dnia 11 lutego 1972 r., Rep. A , nr [...], a następnie uwidocznione w księdze wieczystej nr [...] z dniem 6 marca 1972 r. Skoro do ustanowienia oraz ujawnienia w księdze wieczystej przysługującego Spółdzielni użytkowania wieczystego doszło przed 1 stycznia 1998 r., wyrok wydany na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest prawidłowy. Sąd pierwszej instancji wyczerpująco odniósł się do zagadnienia konstytucyjności tego przepisu. W sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż decyzje organów wydawane były pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uczestnik postępowania wniósł zatem o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wywiedziono, iż zaskarżony wyrok wydano zgodnie z obowiązującym prawem. Bezsporne jest, że G. Spółdzielni Mieszkaniowej przysługuje użytkowanie wieczyste spornej nieruchomości i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec czego badanie zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej było niedopuszczalne. Funkcją art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ochrona podmiotów, które w dobrej wierze nabyły użytkowanie wieczyste. Nie można więc dopatrywać się niekonstytucyjności tego unormowania. Nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wstecznego działania prawa, gdyż art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamieszczony został w rozdziale zatytułowanym "Przepisy przejściowe (...)". Przepisy takiego rodzaju ze swej natury regulują skutki prawne stanów faktycznych ukształtowanych w poprzednim porządku prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez należycie umocowanego pełnomocnika skarżącego w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a . W pierwszej kolejności odnieść należy się do ogólnie sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia "przepisów postępowania" poprzez niewystąpienie przez Sąd pierwszej instancji do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym konstytucyjności art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U . z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej u .g.n.) oraz poprzez przyjęcie błędnego ustalenia faktycznego co do legalności nabycia własności nieruchomości przez Miasto G. Stosownie do art. 176 p.p.s.a . skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej rozumieć należy wskazanie przepisu prawa odpowiadającego wymogom art. 174 pkt 1 albo 2 p.p.s.a ., a więc wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie podstawy kasacyjnej powinno wskazywać przyczyny, z jakich autor skargi kasacyjnej powziął wątpliwość co do prawidłowości zastosowania przepisu lub przeprowadzenia jego wykładni przez Sąd pierwszej instancji. Z tych powodów zarzut kasacyjny ograniczający się do stwierdzenia, iż "naruszono przepisy postępowania" nie może stanowić wzorca kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku nie mogły być także przepisy art. 136 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U . z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwana dalej u .g.n.). W żadnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wskazano, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć te unormowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać bądź podejmować próby rekonstruowania argumentacji podstaw zarzutów skargi kasacyjnej wobec jednoznacznej dyspozycji zawartej w art. 176 p.p.s.a . Również zarzuty kasacyjne w postaci obrazy art. 8, art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U . Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.) nie zostały w skardze kasacyjnej zadawalająco umotywowane. Jako uzasadnienia tych zarzutów nie można uznać przypomnienia faktu, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła już wcześniej (w 1987 r.) przedmiot postępowania w sprawie uznania jej za zbędną na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu oraz że Konstytucja chroni własność. Niezależnie od tego przytoczenie podstaw kasacyjnych było wyjątkowo nieprecyzyjne, gdyż przepisy wymienione w skardze kasacyjnej przepisy odnoszą się m.in. do hierarchii źródeł prawa (art. 8 ust. 1 Konstytucji) i ochrony dziedziczenia (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji), a więc zagadnień nie stanowiących przedmiotu rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji sprawy. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U . z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) obowiązujące 11 marca 1987 r., tj. w brzmieniu kwestionowanym przez pełnomocnika skarżącego, nie zawierały jednostki redakcyjnej określonej jako "art. 50 ust. 2 pkt 5"; z tych powodów przepis taki nie mógł stanowić wzorca kontroli instancyjnej realizowanej w granicach rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w rozpatrywanej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 229 u .g.n. oraz, nie miały zastosowania przepisy art. 53 ust. 1, art. 69 ust. 1 i art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu składania pierwotnego wniosku o zwrot nieruchomości (z 11 marca 1987 r.). Zarówno decyzja pierwszej instancji (z [...]), jak i decyzja organu odwoławczego (z [...].) wydane zostały pod rządami art. 229 u .g.n., który wszedł w życie 1 stycznia 1998 r. Ponadto, poprzednie postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wszczęte podaniem z 11 marca 1987 r. zostało zakończone decyzją ostateczną Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] lipca 1987 r. (k. nr 35 akt administracyjnych pierwszej instancji). Zgodzić należy się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez pełnomocnika Gminy Miasta G. zawartym w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, że przepis art. 229 u .g.n. zawiera regulację przejściową ; normuje status prawny nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, uzależniając ten status wyłącznie od ustanowienia prawa rzeczowego (użytkowania wieczystego) na rzecz osoby trzeciej oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. Istotą regulacji przejściowej jest to, że odnosi się do zaszłości ukształtowanych w poprzednim porządku prawnym. Konstrukcja taka nie narusza zasady nieretroakcji (niedziałania prawa wstecz); Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, iż jej celem jest utrwalenie ukształtowanych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawno- rzeczowych. Podzielić również należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy orzekające w sprawie właściwie zastosowały art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 u .g.n. Żądanie skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogło podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organy, gdyż wystąpiła przeszkoda prawna uniemożliwiająca dokonywanie oceny zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) na nieruchomości tej ustanowiono, na rzecz osoby trzeciej, prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nie jest przedmiotem sporu, że część nieruchomości objęta działką nr [...], o powierzchni 255 m2 (numer sprzed scalenia: [...]) właściciel – Gmina Miasto G., obciążyła prawem użytkowania wieczystego ustanowionym na rzecz G. Spółdzielni Mieszkaniowej. Umowę użytkowania wieczystego zawarto w dniu 11 lutego 1972 r. (akt notarialny Rep. A , nr [...]; k. nr 43 akt administracyjnych pierwszej instancji). Stosownego wpisu w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. dokonano 6 marca 1972 r., co wynika z odpisu orzeczenia tego sądu i odpisu z księgi wieczystej wydanego przez ten sąd 5 maja 2005 r. (k. nr 44d akt administracyjnych pierwszej instancji oraz k. nr 42 i 43 I tomu akt sądowych pierwszej instancji). Skoro wywłaszczoną nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) i prawo to ujawniono w księdze wieczystej, poprzedni właściciel w rozumieniu art. 229 u .g.n. utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w takim stanie faktycznym ocena pozytywnych przesłanek zwrotu nieruchomości była niedopuszczalna zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a . w zw. z art. 229 u .g.n. Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a ., wobec nieustalenia żadnego z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a . oddalił skargę kasacyjną.