II SA/Gl 852/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ś. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. w W., odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] przewidzianej do realizacji na dachu budynku [...] nr [...] przy ul. A w Ś., na działce nr [...] . W podstawie prawnej decyzji organ orzekający powołał się m.in. na treść art. 4 ust. 2, art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/, art. 104 kpa oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami/. Uzasadniając decyzję podał, że wniosek nie mógł zostać uwzględniony, gdyż objęte nim zamierzenie nie może być uznane za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który definiuje taką inwestycję z odesłaniem do celów o jakich mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym ostatnim przepisie mowa jest co prawda o inwestycjach z zakresu infrastruktury technicznej, do których należałoby zaliczyć zamierzenie objęte postępowaniem, ale przy uwzględnieniu treści art. 1 pkt 1 tej ustawy inwestycja taka powinna być realizowana przez podmiot reprezentujący Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, do których "A" Sp. z o.o. w W. zaliczyć nie można. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o jej uchylenie kwestionując stanowisko, że planowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego. Powołał się na treść art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą celami publicznymi jest m.in. budowa i utrzymanie obiektów łączności publicznej i sygnalizacji. Właśnie do takiej inwestycji zalicza się planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tej stacji. Za taką kwalifikacją tego zamierzenia przemawia nadto treść art. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. Nr 171 poz. 180 ze zm., zwanej dalej Prawem telekomunikacyjnym/, zgodnie z którym publiczna sieć telefoniczna to publiczna sieć telekomunikacyjna wykorzystywana do świadczenia publicznie dostępnych usług telefonicznych, natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, w celu inicjowania i odbierania połączeń krajowych i międzynarodowych oraz uzyskania dostępu do służb ustawowo powołanych do niesienia pomocy, za pomocą numeru lub numerów w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej. O publicznym charakterze inwestycji świadczy też fakt wykorzystywania alarmowego numeru telefonii komórkowej w ramach ogólnopolskiego systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego, na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2001 r. o państwowym ratownictwie medycznym /Dz.U. Nr 113 poz. 1207 ze zm./. Podkreślono, że przedmiotem działalności "A" Sp. z o.o. w W. jest m.in. telefonia ruchoma mieszcząca się w pojęciu "łączności publicznej" w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto co do charakteru planowanej inwestycji jako celu publicznego powołano się na wyjaśnienie Ministerstwa Infrastruktury zawarte w piśmie z dnia [...] r. nr [...] oraz na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyroku NSA z dnia 4 października 2005 r. sygn. II OSK 495/05. Zdaniem odwołującego się, przeciwko takiemu zakwalifikowaniu tej inwestycji nie może przemawiać okoliczność, że inwestycja ta ma jednocześnie charakter komercyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się m.in. na treść art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało orzeczenie organu I instancji w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie powołując się na treść art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdziło, że inwestycja objęta wnioskiem o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie będzie realizować żadnego zadania o znaczeniu gminnym, powiatowym, wojewódzkim czy krajowym, ale będzie służyć realizacji komercyjnych celów inwestora. To zaś wyklucza możliwość zaliczenia jej do inwestycji celu publicznego. Taki charakter tej inwestycji nie wynika też zdaniem SKO z przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne. Gdyby tak była ona traktowana przez prawodawcę to dałby on temu w tej ustawie jednoznaczny wyraz, jak postąpił w innych aktach prawnych, chociażby w odniesieniu do utworzenia lub powiększenia parku narodowego lub rezerwatu przyrody lub do zakładania oraz utrzymania lotniczych urządzeń naziemnych. Ogólne wymienienie inwestycji w art. 6 ust. 1 w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie jest w tym względzie wystarczające. Celami publicznymi są bowiem cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona do zaspokajania potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W tym przedmiocie powołało się SKO na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. I SA 1986/99 /LEX nr 75560/. W skardze do sądu administracyjnego "A" Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie decyzji SKO w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Zarzuciła nadto naruszenie art. 9 i 10 kpa przez brak należytego informowania skarżącej o kwalifikacji objętej wnioskiem inwestycji i pozbawieniu jej czynnego udziału w sprawie. W uzasadnieniu powtórzono i rozbudowano w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu. Zaakcentowano, że świadczenie usług telekomunikacyjnych ma charakter publiczny, a sieć telefonii komórkowej spełnia kryteria "publicznej sieci telefonicznej". Służy bowiem do realizacji usług powszechnie dostępnych, świadczonych nieograniczonemu kręgowi usługobiorców. Zdaniem skarżącej w aktualnym stanie prawnym możliwa jest też realizacja inwestycji celu publicznego przez podmiot prywatny, w celach komercyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca zaakcentowała, że obowiązujące przepisy nie różnicują celów publicznych z uwagi na źródło ich finansowania. Zakwestionowała też stanowisko SKO, że przesądzającym dla uznania danego celu za cel publiczny jest taka jego kwalifikacja w ustawach szczególnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a./. Naruszenie to polegało na błędnej wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuznanie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego, przy przyjęciu, że cele publiczne realizować może wyłącznie Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie skargi sprowadza się w pierwszej kolejności do zdefiniowania pojęcia inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 w/w ustawy, który zawiera definicję legalną tego pojęcia jako działania o znaczeniu lokalnym /gminnym/ i ponadlokalnym /powiatowym, wojewódzkim, krajowym/, stanowiącego realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O takim charakterze inwestycji przesądzają zatem dwa elementy: przedmiot /cel/ danej inwestycji, który powinien umieścić się w celach wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub zgodnie z art. 6 pkt 10 tej ustawy, w innych celach publicznych określonych w odrębnych ustawach oraz przypisanie inwestycji znaczenia co najmniej lokalnego. Z definicji tej nie wynika zatem zdaniem Sądu by inwestycja mogła być realizowana wyłącznie przez podmiot publiczny. Nie ma zatem znaczenia kto finansuje i realizuje daną inwestycję. Jednostką realizującą cel publiczny może być zatem także podmiot prywatny /por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego W-wa 2004, str. 369, Lokalizacja inwestycji publicznych w świetle nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – prof. Marek Szewczyk, Casus, zeszyt 6 z 2003 r., Tomasz Grossman. Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności – Państwo i Prawo nr 9/05/. Z kolei celem publicznym zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest m.in. budowa i utrzymanie obiektów i urządzeń łączności publicznej. Ponieważ w niniejszej sprawie chodziło o inwestycję związaną z działalnością telekomunikacyjną to należy ustalić czy w celu publicznym określonym jako "budowa i utrzymanie urządzeń łączności publicznej" mieści się działalność telekomunikacyjna, czyli co obejmuje sobą pojęcie "łączność publiczna". Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w aktualnie obowiązującym systemie prawa. W poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności /Dz.U. Nr 117 z 1995 r. poz. 564 ze zm./ "łączność" obejmowała działalność w zakresie poczty i telekomunikacji. Obecnie termin "łączność" zachował się w ustawie o działach administracji rządowej /art. 16 ustawy z 4 września 1997 r. – Dz.U. z 2003 r. Nr 159 poz. 1548 ze zm./, w której dział łączności obejmuje sprawy poczty i telekomunikacji. Z kolei ustawa z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. Nr 171 poz. 1800/ nie zawiera pojęcia telekomunikacji publicznej ale wiele razy używa kwantyfikatora "publiczny" /np. publiczna siec telekomunikacyjna, publiczna sieć telefoniczna/. Kwantyfikator ten – zdaniem składu orzekającego – należy łączyć jednak z dostępnością dla ogółu użytkowników, a nie podmiotem publicznym, który realizuje inwestycję. Podstawową cechą łączności publicznej, w skład której wchodzi telekomunikacja /zgodnie z art. 16 w/w ustawy o działach administracji rządowej/ jest bowiem dostępność usług dla wszystkich potencjalnych odbiorców. Taka wykładnia pojęcia "łączności publicznej" pozostaje też w zgodności z aktualnymi przemianami gospodarczo-ustrojowymi w Polsce. W świetle treści art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, także okoliczność, że budowa stacji bazowej dla telefonii komórkowej ma charakter komercyjny nie stanowi przeszkody dla uznania tego rodzaju inwestycji za inwestycję celu publicznego. Odmienna konstatacja nie wynika zdaniem Sądu z żadnych obowiązujących przepisów, w szczególności nie można jej wyprowadzić z treści art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak to przyjęto w decyzji organu I instancji. Z tego też względu w tej kwestii nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku NSA sygn. akt I SA 1986/99. Nieuzasadnione jest też twierdzenie SKO, że inwestycja w zakresie łączności publicznej powinna być nazwana jako cel publiczny w ustawach szczegółowych /odrębnych/. Wymóg taki można bowiem sformułować jedynie w odniesieniu do innych celów publicznych nie wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami /w zw. z pkt.10 tej normy prawnej/. Prezentowane tu stanowisko Sądu znajduje też pełne potwierdzenie chociażby w powoływanym przez skarżącą wyroku NSA z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt II OSK 495/05 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 108/05. Wobec powyższego, jak już stwierdzono, za zasadny należy uznać podstawowy zarzut skargi tj. naruszenia art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie stanowi inwestycji celu publicznego. Skutkuje to uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Nie można podzielić natomiast zarzutu skarżącej wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem treści art. 9 i 10 kpa, który to zarzut jak to słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, nie został bliżej uzasadniony. Biorąc pod uwagę, że SKO nie prowadziło w postępowaniu odwoławczym żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego a spór między stronami sprowadzał się do właściwej wykładni i zastosowania prawa materialnego, ten zarzut skargi należało uznać za chybiony. Biorąc pod uwagę treść zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie podlega ona wykonaniu w rozumieniu art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 i art. 205 § 2 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią organy orzekające przedstawioną wyżej wykładnię pojęcia "inwestycja celu publicznego".