II SA/Op 356/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. L. S. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi Wojewody [...] jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Na sesji w dniu [...] Rada Miejska w D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. ) oraz art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) W § 1 uchwały określono, że "ustala się stawkę procentową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie decyzji o warunkach zabudowy zmieniających przeznaczenie terenu. Stawka procentowa służy naliczeniu i pobraniu jednorazowej opłaty należnej od właściciela nieruchomości dla Gminy [...] w przypadku jej zbycia przed upływem 5 lat od chwili obowiązywania tej zmiany". Dalej wskazano jaka stawka procentowa obowiązuje w zależności od funkcji terenu. W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi [...]. Co do ogłoszenia uchwały zaznaczono, że podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz na gminnych tablicach ogłoszeń (§ 3 ). Natomiast w § 4 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Uchwałę powyższą doręczono Wojewodzie [...] w dniu [...]. Organ nadzoru nie zakwestionował jej w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 86 i 91 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze sądowoadministracyjnej Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej P.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy, z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała narusza prawo, w szczególności art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Omawiając te przepisy zaznaczono, że w sytuacji kiedy rada uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to musi obowiązkowo w jego treści określić stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Wymóg taki jest konsekwencją zapisu art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli więc rada gminy chce określać stawki procentowe opłaty planistycznej, to jest to możliwe wówczas, gdy uchwala plan miejscowy. Kompetencja taka bowiem wynika wprost z ustawy, ale tylko w powiązaniu z planem miejscowym. Natomiast w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy nie posiada kompetencji do uchwalania stawki procentowej opłaty, której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, bowiem takie upoważnienie nie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca powołała się ponadto na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oraz na naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie zarzucając, że zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych przepisów ustawy o samorządzie gminnymi i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wręcz przeciwnie, z powołaniem się na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, że Rada Gminy posiada kompetencje we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Podniesiono, że większość gmin Województwa [...] podjęła podobnej treści uchwały i nie były one kwestionowane przez organ nadzoru. Zwrócono uwagę, że uchwała ma istotne znaczenie dla budżetu gminy. W toku postępowania sądowadministracyjnego w trybie art. 42 ust. 1 ustawy o prokuraturze ( Dz.U. 2002 Nr 21 poz. 206) w związku z art. 92 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do sprawy przystąpił Prokurator Okręgowy w O., który poparł skargę w zakresie zawartych w niej zarzutów i wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm. ). Gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy to kontrola o jakiej mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), z konsekwencjami o jakich mowa w art. 147 § 1 tej ustawy. Dalej trzeba wskazać, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały (...) w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (...). Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest wojewoda (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym i on też, nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze, zakwestionował w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodność z prawem przedmiotowej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "wnosząc w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 P.p.s.a., ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - PPSA); termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów powołanej ustawy o samorządzie gminnym." (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. II OSK 320/05 – ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz.6). Tym samym skargę należało uznać za dopuszczalną. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny uchwały zauważyć należało, że zaskarżonej uchwale została nadana ranga aktu prawa miejscowego. Rozpoznanie skargi wymaga jednak rozstrzygnięcia podstawowej kontrowersji merytorycznej, jaka zarysowała się między skarżącym organem nadzoru a Gminą [...]. Sprowadza się ona do wyjaśnienia, czy odesłanie wynikające z przepisu art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wydania, przez organ stanowiący gminy, aktu prawa miejscowego, o którym mowa jest w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu. Kompetencje planistyczne rady gminy wynikają wprost z przepisu art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu, co w powiązaniu z przepisem art. 15 ust. 2 tej ustawy, regulującym składniki, jakie obligatoryjnie powinien zawierać plan miejscowy, pozwala na wyprowadzenie kompetencji rady gminy także w zakresie ustalenia stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę planistyczną, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z kolei ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Powyższe unormowania statuują zatem kompetencje stanowiące rady gminy wyłącznie w zakresie ustalenia stawek procentowych i to tylko w przypadku wzrostu wartości nieruchomości, nie dotyczą natomiast innych przypadków, o których jest mowa w przepisie art. 36 ustawy o planowaniu, ani nie stwarzają podstawy prawnej do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wynikającym z art. 37 tej ustawy. Kompetencje uchwałodawcze ustawodawca powiązał przy tym w sposób ścisły (funkcjonalny i czasowy) z uchwaleniem planu miejscowego. Z kolei przepis art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu, który był podstawą prawną jej podjęcia, stanowi, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tego rodzaju odesłanie może budzić istotne wątpliwości, czego widocznym wyrazem są rozbieżności w poglądach doktryny i judykatury. W komentarzu "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" pod red. prof. Z Niewiadomskiego (Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 517) zajęto stanowisko aprobujące możliwość uchwalenia w tym przedmiocie samodzielnego (odrębnego) aktu prawa miejscowego. W przywoływanym przez skarżącego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2006 r., sygn. II SA/Rz 763/05 stwierdzono natomiast, że z uwagi na to, iż ustalenie wysokości opłaty jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeżeli rada gminy chce korzystać z tych kompetencji, wynikających wprost z ustawy, to jest to możliwe tylko wówczas, gdy uchwala plan miejscowy. Ten ostatni pogląd opiera się zatem na wykładni językowej przepisów ustawy o planowaniu, wyliczającej w sposób enumeratywny właściwość organów i zasady ustalania stawek opłaty planistycznej oraz właściwość organów i zasady ustalania odszkodowana w innych przypadkach, o których mowa jest w art. 36 ustawy o planowaniu. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w istocie brak jest podstaw nie tylko do dedukowania z norm ustawy o planowaniu, poddanej wykładni językowej, podstawy prawnej do uchwalania przez organ stanowiący gminy stawek opłaty planistycznej w przypadku, o którym mowa w art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu, ale brak jest również podstaw do wyprowadzenia tego rodzaju kompetencji rady gminy w przypadku poddania wspomnianego przepisu art. 63 ust. 3 wykładni funkcjonalnej i systemowej. Potrzeba rozważenia rzeczywistego znaczenia i zakresu odesłania wynikającego z tego przepisu z punktu widzenia tych dwóch rodzajów wykładni wydaje się konieczna głównie z tego powodu, że w myśl zasady clara non sunt interpretanda, możliwe jest ograniczenie się tylko do wykładni językowej, jeżeli już po zastosowaniu dyrektyw językowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, to jest ustalić znaczenie interpretowanej normy. W przypadku gdy interpretowany przepis - tak jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku – odsyła do odpowiedniego stosowania innych przepisów, z reguły w grę wchodzić musi wykładnia szersza, uwzględniająca w pierwszym rzędzie rzeczywisty cel i funkcję odesłania. Już samo użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że nie może tu być dosłownego stosowania norm wynikających z językowej wykładni przepisów, do których nastąpiło odesłanie. Rozważyć w tym miejscu przeto należy, jaki był rzeczywisty cel i społeczno – ekonomiczna funkcja odesłania wynikającego z przepisu art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu oraz kto (jaki organ) jest rzeczywistym adresatem tego odesłania. Wydaje się, że zasadniczą funkcją unormowań wynikających z przepisów art. 36 i 37 ustawy o planowaniu jest obciążenie organów władzy publicznej (w tym wypadku gminy) negatywnymi dla właścicieli nieruchomości skutkami podejmowanych przez te organy działań w sferze planistycznej. Wynikający z przepisu art. 36 ust. 4 obowiązek pobrania opłaty planistycznej powiązano natomiast nie tylko z objęciem nieruchomości ustaleniami planu i związanym z tym wzrostem jej wartości, ale także ze stosownym zapisem planu ustalającym procentową wysokość tej opłaty. Bez takiego zapisu pobranie opłaty przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nie jest możliwe. Z drugiej strony podkreślić należy, że powyższy przepis stanowi dookreślenie sposobu realizacji, wprowadzonego w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu, obowiązku określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu, a także stanowi przejaw tego, że z woli ustawodawcy renta planistyczna stała się jednym z elementów systemu danin o charakterze publicznym. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu nie stanowi zatem samodzielnej podstawy prawnej poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w uchwalonym przez radę gminy planie. Przy takich uwarunkowaniach, wykładnia funkcjonalna, o ile prowadzić by miała do przyjęcia stanowiska, że możliwe jest pobieranie opłaty planistycznej także w wypadku braku planu miejscowego regulującego jej wysokość, a stosowne zapisy planu mogą być zastąpione odrębną uchwałą organu stanowiącego gminy lub decyzją organu wykonawczego gminy, nie wydaje się dopuszczalna. W orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych drugiego stopnia (wykładni funkcjonalnej) może mieć miejsce tylko w wypadku, gdy nie prowadzi to do oczywistej kolizji z dyrektywami interpretacyjnymi stopnia pierwszego, a więc z dyrektywami językowymi (np. uchwała NSA z dnia 29 maja 2000 r., sygn. FPS 2/00 – ONSA z 2001 r., nr 1 poz. 2; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 1999 r., I KZP 19/99 – OSNKW z 1999 r., nr 7 – 8, poz. 42). Zastosowanie wykładni funkcjonalnej we wskazanym wyżej kierunku w rozpatrywanej sprawie prowadziłoby do zastąpienia ustawodawcy i konieczności wykreowania w tej drodze nieistniejącego przepisu. Byłoby to dodatkowo niedopuszczalne i z tego względu, że w myśl przepisu art. 94 Konstytucji RP "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Takie unormowanie wyłącza możliwość domniemania kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, zwłaszcza na drodze kreatywnej (prawotwórczej) wykładni takich przepisów ustawowych, które wprost lub w drodze prostego odesłania kompetencji takich nie ustanawiają. Przeciwko dopuszczeniu możliwości wydawania aktów prawa miejscowego lub aktów indywidualnych w zakresie ustanawiania opłaty planistycznej przemawia także i to, że decyzja o warunkach zabudowy zasadniczo różni się od planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt indywidualny a nie powszechnie obowiązujący, nie jest tym samym zrównana - jeśli chodzi o charakter prawny - z aktem prawa miejscowego. Również nie wywołuje ona skutków identycznych jak zapisy planu. Przede wszystkim nie wywołuje ona skutku w postaci trwałego przeznaczenia określonego terenu pod określony cel, zasadniczym jej skutkiem jest umożliwienie określonej zabudowy lub zagospodarowania terenu przez konkretną osobę i w określonym czasie, można wydawać więcej niż jedną tego rodzaju decyzję dla określonego terenu, inwestor może zrezygnować z jej wykorzystania dla celów w niej wskazanych, a to oznaczać będzie, że decyzja nie wywoła żadnych skutków trwałych czy przejściowych. Podkreślenia w tym miejscu wymaga i to, że wydanie decyzji lokalizacyjnej w żadnym stopniu nie umniejsza kompetencji planistycznych gminy i nie niweczy na przyszłość możliwości objęcia terenu objętego decyzją planem zagospodarowania przestrzennego, wraz ze wszelkimi konsekwencjami z tego faktu wynikającymi. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności po myśli art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.