II SA/Op 343/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. L. S. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stawek opłat za usuwanie odpadów komunalnych i nieczystości płynnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia górnej stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie usuwania odpadów komunalnych i nieczystości płynnych. Uchwałę tą Rada Gminy wydała na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 Nr 236, poz. 2008 - dalej zwaną "ustawą"). W szczególności, powołując się na zapis art. 6 ust. 2 ustawy w §1 ustalono górną stawkę opłaty za wywóz odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w wysokości 9 zł za jednorazowe opróżnienie pojemnika o pojemności P-110 l (ust. 1) oraz ustalono górną stawkę opłat w kwocie 15 zł za wywóz nieczystości płynnych liczoną od 1 m³ tych nieczystości (ust. 2), wskazano, że ceny powyższe nie zawierają podatku od towarów i usług. W § 2 uchwały postanowiono o utracie mocy poprzedniej uchwały z dnia [...] regulującej przedmiotową kwestię. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 3), a w § 4 zawarto uregulowanie, że uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz w informatorze gminnym i na tablicach ogłoszeń w sołectwach. W § 5 uchwały wskazano, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Uchwałę tą doręczono Wojewodzie [...] jako organowi nadzoru w dniu 19 kwietnia 2007 r. Organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w ustawowym terminie, natomiast wniósł skargę do sądu. Wojewoda [...] domagał się stwierdzenia nieważności wymienionej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa, w szczególności art. 6 ust 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wydany akt stanowi bowiem wykonanie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym, rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za odbieranie odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Organ nadzoru wskazał, że w myśl art. 6 ust 4 ustawy, gdy na terenie gminy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny Rada Gminy obowiązana jest określić niższe stawki niż stosowane według ust 2. Dalej podano, że z ustalonego przez organ nadzoru stanu faktycznego wynika, iż Gmina [...] nie wypełniła tego obowiązku ustawowego, pomimo, że na jej terenie odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Wojewoda stwierdził, że w uchwale ustalono jedynie górną stawkę opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za wywóz odpadów komunalnych w pojemnikach pojemności 110 litrów, nie określając jej dla pojemników o innej kubaturze. Na koniec wywiódł, że brak wprowadzenia do uchwały wymaganych ustawą elementów stanowi naruszenie prawa skutkujące z mocy art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzeniem jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska procesowego wskazała, że w Gminie obowiązuje system selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jednakże przepis art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w ich przypadku nie ma praktycznego zastosowania z uwagi na zapewnienie przez nią bezpłatnego wywozu odpadów segregowanych. Uchwalanie tej stawki byłoby tworzeniem "zbędnej fikcji prawnej." Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi stwierdziła, że obowiązujący na jej terenie regulamin utrzymania czystości i porządku [...] przewiduje jako minimalne wymagane pojemniki o kubaturze 110 litra, zatem brak było podstaw do regulowania górnych stawek opłat dla innych pojemników. Na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. pełnomocnik Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. poparł skargę Wojewody [...] w całości co do zarzutów, jak i wniosków. Zauważył, że nieuchwalenie niższych stawek będzie powodować trudności w wydawaniu decyzji indywidualnych określających odpłatność. Zdaniem Prokuratora uchwała winna określać maksymalną stawkę opłat za pojemniki, bez określania ich pojemności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, ze zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] z [...] w sprawie ustalenia górnej stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie usuwania odpadów komunalnych i nieczystości płynnych, podjęta na tle zapisu art. 6 ust. 2 i 4 ustawy i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. ), zwaną dalej ustawą o samorządzie gminnym, stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Według art. 85 tej ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej P.p.s.a.), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kontroli sądu administracyjnego. Organem nadzoru wymienionym przez ustawowy przepisy jest m. in. wojewoda z mocy art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Zakwestionował on uchwałę rady gminy nie w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Warto też powołać przepis art. 40 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zaskarżona uchwała Rady Gminy, jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w RP, będąc objęta hierarchicznością aktów prawnych. Winna zatem respektować normy zawarte w aktach wyższego rzędu, w tym wynikające z ustawy ( por. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W rozpatrywanej sprawie uchwała będąca przedmiotem skargi musi być zgodna z przepisami ustawy w oparciu, o którą ją wydano. W szczególności chodzi o zgodność z zapisami Rozdziału 3 ustawy określającego "Obowiązki właścicieli nieruchomości", a w jego ramach z art. 6 ust. 1, 2 i 4. Rozważania w niniejszej sprawie rozpocząć należy od przytoczenia jego treści. Zgodnie z art. 6 ust. 1 "Właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminna jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi". W myśl ust. 2 tego artykułu "Rada gminy określa w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1". Z kolei według ust. 4 art. 6 tej ustawy "Rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny". Powyższe uregulowanie tej materii wywołuje pomiędzy organem nadzoru a organem gminy odmienne poglądy wyrażone w omówionych na wstępie pismach procesowych. Ocenę zgodności z prawem zapisów zaskarżonej uchwały poprzedzić zatem trzeba kilkoma uwagami ogólnymi. Po pierwsze zważyć trzeba, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma szczególna pozycję w systemie prawnym. Z dniem 27 kwietnia 2001 r. weszły w życie ustawy: Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001, Nr 62, poz. 627 ze zm.) i ustawa o odpadach (Dz. U. 2001, Nr 62, poz. 628 ze zm.). Od dnia wejścia w życie tych ustaw przynależność ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach do dziedziny prawa ochrony środowiska nie budzi wątpliwości (por. W. Radecki " Utrzymanie czystości (...)" Dom Wyd. ABC, 2005, str 32 i nast.). Na prawo ochrony środowiska składają się liczne przepisy ustaw, aktów wykonawczych i umów międzynarodowych. Przepisy odnoszące się do ochrony środowiska znajdują się w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Z kolei według art. 86 Konstytucji "każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa." W te unormowania konstytucyjne wpisuje się ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jej zapisy wchodzą w system ustawy o odpadach, łącznie z ustawą z 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych oraz ustawą z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców, (opublikowane w Dz. U. 2001 Nr 63, poz. 638 i 639), a przez nią w system prawa ochrony środowiska. Nakazuje to uwzględnianie postanowień ustawy o odpadach i Prawa ochrony środowiska przy stosowaniu jej przepisów. Po drugie, przywołany wyżej konstytucyjny system hierarchiczności źródeł prawa zobowiązuje przy stanowieniu aktów prawa miejscowego gminę do przestrzegania nie tylko norm konstytucji, ustaw i umów międzynarodowych, ale też rozporządzeń. W tym rozporządzenia odnoszącego się do zasad techniki prawodawczej ( vide: rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wraz z załącznikiem, Dz.U.2002 r. Nr 100, poz. 908 – zwane dalej rozporządzeniem). Według załącznika do rozporządzenia akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach ( § 142 ust.2 ), a do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio ogólne zasady legislacji zawarte w poszczególnych działach załącznika do rozporządzenia ( por. § 143 ). Wynika z nich, że wszelkie akty prawne powinny regulować wyczerpująco daną materię. W uchwale nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą na podstawie, której jest ona wydawana. Omawiając zagadnienie granic badania zgodności uchwały z prawem powiedzieć należy, iż z jednej strony wykładnia przepisów nie może być rozszerzającą interpretacją norm prawnych na niekorzyść organów samorządowych, z drugiej, granicę ingerencji nie może wyznaczać tylko zupełnie oczywista, bezpośrednia niezgodność działania organu z prawem ( por. też P. Chmielnicki " Akty nadzoru..." Wyd. Lewis Nexis W-wa 2006 r., str. 66 i nast.). Granic oceny zgodności z prawem aktów dotyczy też szereg orzeczeń NSA. Według nich uchwały organów samorządu muszą respektować umocowania aktów wyższego rzędu np. ustaw w ramach konstytucyjnych źródeł prawa. Nie mogą powtarzać uregulowań ustawowych, a tym bardziej ich zmieniać. Nie mogą rozszerzać regulacji, ani pomijać części wymaganej ustawowym upoważnieniem ( por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1998 r., IVSA 247/98 opubl. LEX 43833; z 19 stycznia 1999 r.; z 14 października 1999, II SA/Wr 1179/98 opubl. OSS 2000/1/17; z 2 grudnia 2003 IISA/Kr 999/03 opubl. Prz.L 2005/2/S.117; z 28 lutego 2003 r., l SA/Wr 882/02, opubl. Wspólnota 2003/12/S.52.). Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały na tle poczynionych uwag trzeba zważyć, że narusza ona ustawową delegację z art. 6 ust. 2 z związku z ust. 4 ustawy. Normy te odczytywać należy łącznie. Z ust.2 omawianego artykułu wynika obowiązek określenia uchwałą rady gminy górnych stawek opłat ponoszonych przez właściciela nieruchomości za usługi wymieniane w ust.1, w tym odbieranie odpadów komunalnych i opróżnianie zbiorników nieczystości ciekłych. Ustęp 4 art. 6 nakłada obowiązek regulacji dalszej materii. Zdecydowanie wymaga, aby rada gminy, określając stawki opłat, o których mowa w ust.2, ustaliła ( "stosowała ") niższe stawki za selektywnie zbierane odpady. Jedynie sytuacja braku selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych na terenie gminy wyłącza określenie niższych stawek opłat. Tymczasem nie tylko z regulaminu utrzymania czystości i porządku wynika obowiązek selektywnego zbierania odpadów. Obowiązek ten wynika przede wszystkim z art. 10 ustawy o odpadach. Powinności selektywnego zbierania odpadów towarzyszy obowiązek podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych selektywnego odbierania takich odpadów. Konieczność uregulowania wraz z górnymi stawkami opłat także stawek niższych wynika nie tylko z gramatycznej wykładni art. 6 ust. 2 i 4 ustawy. Zapis, że rada gminy stosuje niższe stawki nie pozostawia żadnej możliwości interpretacji w zakresie tej delegacji ustawowej. Słowo "stosować" w języku polskim oznacza "używać w jakimś celu, w określonych okolicznościach" ( "Słownik języka polskiego" pod red. S. Dubisza, t.3 str. 1404 wyd. PWN, W-wa 2003 r. ). Te okoliczności to zbieranie i odbieranie odpadów w sposób selektywny. Na terenie Gminy ta przesłanka występowała w dacie podjęcia uchwały. Trzeba też wskazać, że regulacja art. 6 ustawy uległa istotnej zmianie od 13 października 2005 r. Z mocy art. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach (...) ( Dz. U. z 2005, Nr 175, poz. 1458 ) zmieniono ustęp 2 i 4 artykułu 6. W miejsce fakultatywności określenia uchwałą górnych stawek opłat, wprowadzono obligatoryjność takiej regulacji. Od 13 października 2005 r. Rada Gminy określa górne stawki opłat ( ust.2 ), a określając je stosuje niższe stawki, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny ( ust. 4 ). Obecnie obowiązująca delegacja ustawowa dla rady gminy nie pozostawia wątpliwości co do jej zakresu. Prawidłowe wykonanie upoważnienia ustawy wymaga określenia przez Radę Gminy opłat za wszystkie usługi przewidziane w art. 6 ust. 1, ale także z rozróżnieniem na górne i niższe (preferencyjne) stawki opłat. Tylko w takiej sytuacji delegacja ustawowa jest spełniona. W innym wypadku, czy to pominięcia w uchwale rodzaju stawki, czy rodzaju usługi określonych w art. 6 ust. 1,2 i 4 ustawy, jest ona ułomna. Wadliwość ta jest tego rodzaju, że prowadzi do istotnego naruszenia prawa. Oznacza bowiem w praktyce, że przez okres obowiązywania uchwały właściciel nieruchomości pozbawiony jest prawa uiszczania niższych stawek za selektywnie zbierane odpady. Powyższe konstatacje prowadzą do wniosku, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Gminy wykazująca brak możliwości praktycznego zastosowania art. 6 ust. 4 ustawy z uwagi na zapewnienie bezpłatnego obecnie wywozu nieczystości segregowanych. Uchwalenie niższej stawki za wywóz odpadów segregowanych nie jest "rejestracją" stanu faktycznego, nie może być traktowane jako tworzenie "zbędnej fikcji prawnej", obowiązek ten wynika wprost z delegacji ustawowej i nie ma przy tym znaczenia, czy przepis ten będzie miał praktyczne zastosowanie w obecnym stanie faktycznym. Jeszcze raz przyjdzie powtórzyć, że postanowienia uchwały mają normować wyczerpująco wszystkie kwestie przekazane w upoważnieniu prawodawcy. Zakwestionowanie części uchwały wobec braku wyczerpującego unormowania materii poddanej prawu miejscowemu wyłącza możliwość pozostawienia w obrocie pozostałej części. Odnosząc się do zarzutu Wojewody wykazującego na naruszenie prawa z powodu braku regulacji górnych stawek opłat za wywóz odpadów komunalnych w pojemnikach o innej kubaturze niż 110 litrów, to trzeba stwierdzić, iż jest on niezrozumiały z powodu braku uzasadnia stanowiska w tej kwestii. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące, m.in. rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, przy uwzględnieniu wymienionych w nim okoliczności. Skoro przepis ten zobowiązuje radę gminy do określenia tylko minimalnej pojemności urządzeń do zbierania odpadów, to nie ma podstaw prawnych do zobowiązywania organu gminy do ustalenia pojemności większych urządzeń przeznaczonych do tego celu, jakie mogą być stosowane przez właścicieli nieruchomości. Tym samym nie można, jak uczyniono w skardze, zarzucać organowi gminy naruszenia prawa z powodu braku uregulowania górnych stawek opłat dla pojemników o innej kubaturze. Jak słusznie podnosi Gmina w odpowiedzi na skargę, jej regulamin z dnia [...] w tym zakresie zrealizował delegację ustawową, ustalając minimalną wielkość pojemnika w wyżej podanej pojemności. Zauważyć trzeba, że w świetle art. 6 ust. 4a ustawy górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, m. in. za odbieranie odpadów komunalnych mogą być zróżnicowane w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych, a nie od wielkości pojemników. Niewątpliwie Rada Gminy ustaliła górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za wymienione usługi. Jednak odnotować należy, że przepisy ustawy (uchwały) redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6 rozporządzenia). Sposób redakcji przepisów prawnych powinien wykluczać niejasność i możliwość interpretacji przepisu niezgodnie z intencją ustawodawcy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ Gminy określił wysokość górnej stawki omówionej opłaty w sposób nieprecyzyjny, aby ją ustalić dla pojemników o innej wielkości trzeba wykonać działanie arytmetyczne. Redakcja przepisu może również sugerować, że do pojemników o większej kubaturze nie ma zastosowania tenże zapis. W ocenie Sądu, organ Gminy powinien określić tą stawkę w przeliczeniu na 1 litr odpadów komunalnych, taką jednostką miary posługuje się w zaskarżonej uchwale, odnosząc ją do urządzeń użytkowanych przez właścicieli nieruchomości, a nie wielkości pojemnika. Wówczas redakcja przepisu będzie niewątpliwa. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.