I OSK 168/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie Joanna Banasiewicz NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1513/06 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 października 2007r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2006r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...] w części ustalającej odpłatność za pobyt R. B. w rodzinie zastępczej od dnia 1 czerwca 2006r. do dnia 23 czerwca 2006r. w wysokości 124,31z,ł od dnia 24 czerwca 2006r. do dnia 30 czerwca 2006r. w wysokości 18,90zł, oraz od dnia 1 lipca 2006r. do 31 sierpnia 2006r. w wysokości 81,05zł, w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd orzekając w sprawie przyjął następujący stan faktyczny: Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2006 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję działającego z upoważnienia Miasta Częstochowy - Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie, z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], w przedmiocie: 1. Zwolnienia M. B. z części opłaty za pobyt dziecka R. B. w rodzinie zastępczej w roku 2006r.; 2. Ustalenia od dnia 1.01.2006r. do 31.05.2006r. częściowej odpłatności za pobyt dziecka R. B. w rodzinie zastępczej w kwocie 162,10zł; 3. Ustalenia od dnia 1.06.2006r. do 23.06.2006r. częściowej odpłatności za pobyt dziecka R. B. w rodzinie zastępczej w kwocie 124,31zł; 4. Ustalenia od dnia 24.06.2006r. do 30.06.2006r. częściowej odpłatności za pobyt dziecka R. B. w rodzinie zastępczej w kwocie 18,90zł; 5. Ustalenia od dnia 01.07.2006 r. do 31.08.2006r. częściowej odpłatności za pobyt dziecka R. B. w rodzinie zastępczej w kwocie 81,05zł; 6. Ustalenia od dnia 01.09.2006 r. do 31.12.2006 r. częściowej odpłatności za pobyt dziecka R. B. w rodzinie zastępczej w kwocie 124,31zł. Wydanie powyższych decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W toku ponownego rozpoznania wniosku M. B. dotyczącego całkowitego zwolnienia z odpłatności za pobyt córki - R. w rodzinie zastępczej, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie ustalił, że w okresie od 1 stycznia 2006r. do 23 czerwca 2006r. strona prowadziła samodzielne gospodarstwo domowe. Jej dochód miesięczny wynosił w tym czasie 1890,58zł. Przy ustalaniu odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, w składzie rodziny uwzględniono córkę R., której dotyczy zaskarżona decyzja, oraz przebywającego także w rodzinie zastępczej syna M., na którego z tego tytułu została ustalona odpłatność odrębną decyzją. Dalej organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ustawowe kryterium dochodowe dla trzyosobowej rodziny wynosi 948zł. Miesięczny dochód, pomniejszony o kwotę 200zł. alimentów ponoszonych na córkę W., wynosił 1690,58zł. i przekraczał ustawowe kryterium dochodowe. W związku z powyższym należało naliczyć częściową odpłatność za córkę R., wynoszącą w okresie od 1 stycznia do 30 maja 2006r. - 162,10zł, natomiast w okresie od 1 czerwca do 23 czerwca 2006r. - 124,31zł. Ustalając odpłatność za kolejne miesiące organ miał na względzie okoliczność, że w okresie od 24 czerwca do 31 sierpnia 2006r. nastąpiła zmiana w składzie rodziny, gdyż podczas wakacji przebywali pod opieką M. B.: syn K. B. i pasierbica M. N. Kryterium dochodowe dla rodziny o takim składzie osobowym (5 osób) wynosi 1580zł. Uwzględniając, że dochód strony w okresie od 1 czerwca do 30 czerwca 2006r. wynosił 1690,58zł., a od dnia 1 lipca 2006r. - 1 757,83zł. miesięcznie (po odliczeniu alimentów ponoszonych na córkę W.B.), czyli niewątpliwie przekracza ustawowy próg dochodu, należało ustalić odpłatność - odpowiednio za wskazane okresy - w wysokości 18,90zł i 81,05zł. Z kolei, z uwagi na powrót od dnia 1 września 2006r. K. B. i M. N. do placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz ze względu na fakt, iż strona nie ponosi opłat za ich pobyt w tych placówkach, w składzie rodziny M. B. organ ponownie uwzględnił tylko zainteresowanego oraz dwoje dzieci przebywających w rodzinie zastępczej. Ponieważ miesięczny dochód strony w tym czasie wynosił 1757,83zł., co świadczy o przekroczeniu kryterium dochodowego dla trzyosobowej rodziny, określono, że częściowa odpłatność za pobyt w rodzinie zastępczej córki będzie wynosiła od dnia 1 września do 31 grudnia 2006r. - 124,31zł. Na koniec, organ pierwszej instancji podniósł, że przy wydawaniu decyzji uwzględniono postanowienia załącznika do uchwały Rady Miasta Częstochowa z dnia 21 listopada 2005r., zgodnie z którymi, jeżeli dochód w rodzinie mieści się w przedziale od 101% do 150 % ustawowego kryterium dochodowego, zwolnienie z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej następuje w wysokości 90% pomocy pieniężnej, przyznanej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej; natomiast jeżeli dochód w rodzinie mieści się w przedziale od 151% do200% ustawowego kryterium dochodowego, zwolnienie z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej następuje w wysokości 80% wskazanej pomocy pieniężnej. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. domagał się całkowitego zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłat za pobyt córki w rodzinie zastępczej. Za krzywdzące uznał, że jego żona nie ponosi żadnych opłat, mimo iż jest osobą zdrową i mogłaby podjąć pracę. Odwołujący się choruje na epilepsję od 36 lat i tylko on pozostaje w zatrudnieniu, ponosząc koszty utrzymania dzieci, w tym także pasierbicy M. N. Matka dzieci nie utrzymuje z nimi kontaktu. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) organ odwoławczy wyjaśnił, że dziecku pozbawionemu całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej zapewnia się opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej (art.72 ust.1), przy czym stosownie do treści art. 79 ust. 1, za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej opłatę do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą rodzice. Starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny (art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej), z tym że przy orzekaniu w tym zakresie organ musi kierować się postanowieniami uchwały rady gminy określającej warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z ponoszenia opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinach zastępczych. W niniejszej sprawie jest to uchwała Rady Miasta Częstochowy Nr 834/LI/2005 z dnia 21 listopada 2005 r. Jednocześnie, zgodnie z art. 10 ust. 3 cyt. wyżej ustawy, przy ustalaniu odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej w składzie rodziny uwzględnia się to dziecko, a także dzieci przebywające w domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej i placówce opiekuńczo- wychowawczej, jeżeli rodzice ponoszą odpłatność za ich pobyt. SKO uznało, iż organ pierwszej instancji nie mógł zastosować całkowitego zwolnienia M. B. za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, albowiem obowiązujące przepisy na to nie zezwalają. Organ ten prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w szczególności odnośnie wysokości dochodu (uwzględniono alimenty na córkę W.) oraz zmian stanu osobowego rodziny M. B., co z kolei miało wpływ na odpłatność za pobyt R. B. w rodzinie zastępczej. Prawidłowo też Dyrektor MOPS określił wysokość kryterium dochodowego oraz ustalił kwoty częściowej opłaty w poszczególnych okresach 2006r. Dodatkowo, organ odwoławczy, powołując się na postanowienia uchwały Rady Miasta Częstochowy dotyczące sytuacji, w których następuje zwolnienie z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 90%, bądź 80% pomocy pieniężnej przyznanej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, wskazał matematyczny sposób obliczenia ustalonych w decyzji opłat. Wyjaśnił, iż owa pomoc pieniężna wynosi w rozpoznawanym przypadku 810,50zł, zatem 90% z kwoty 810,50zł daje 729,45zł. Różnica pomiędzy 810,50 zł a 729,45 zł wynosi 81,05 zł, i taką właśnie odpłatność orzeczono za okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2006r., natomiast za siedem dni czerwca 2006 r. (24-30 czerwca) odpłatność ta stanowi 18,90zł ( 81,05 zł: 30 dni x 7 dni ). Za pozostały okres, tj. od 1 stycznia do 31 maja 2006r. oraz od 1 września 2006r. obowiązuje zwolnienie w wys. 80% pomocy pieniężnej przyznanej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, a więc 80% z kwoty 810,50zł daje 648,40zł. Różnica pomiędzy 810,50zł a 648,40zł wynosi 162,10zł, stąd przyjęto taką właśnie kwotę odpłatności za wskazany okres. Za dwadzieścia trzy dni czerwca 2006r. (1-23 czerwca) omawiana opłata wynosi 124,31zł ( 162,10 zł: 30 dni x 23 dni). Na koniec wywodów Kolegium podkreśliło, iż całkowite zwolnienie strony z ponoszenia opłat za pobyt córki w rodzinie zastępczej stanowiłoby naruszenie obowiązującego prawa. W skardze na powyższą decyzję M. B. wskazał na swą trudną sytuację materialną oraz podniósł raz jeszcze, że od wielu lat choruje na epilepsję, a mimo to pozostaje w zatrudnieniu od 30 lat. Tylko on ponosi koszty związane z odpłatnością za pobyt dwójki dzieci w rodzinie zastępczej. Matka dzieci, tłumacząc się chorobą (astma) nigdzie nie pracuje, wyprowadziła się z domu, zupełnie nie interesuje się losami, a przede wszystkim, potrzebami dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 października 2007r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2006r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...] w części ustalającej odpłatność za pobyt R. B. w rodzinie zastępczej od dnia 1 czerwca 2006r. do dnia 23 czerwca 2006r. w wysokości 124,31z,ł od dnia 24 czerwca 2006r. do dnia 30 czerwca 2006r. w wysokości 18,90zł, oraz od dnia 1 lipca 2006r. do 31 sierpnia 2006r. w wysokości 81,05zł, w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wywodzi, że organy administracji obu instancji trafnie zauważyły, że stosownie do treści art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), na rodzicach dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej ciąży obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłat, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie. Od razu powiedzieć trzeba, wskazuje WSA, odpowiadając na oczekiwania skarżącego, że omawiany obowiązek nie musi być egzekwowany od obojga rodziców, zwłaszcza w sytuacji, gdy jedno z rodziców pozostaje bez pracy i nie posiada żadnych dochodów. Od ogólnej reguły ponoszenia opłat prawodawca przewidział jednak odstępstwa, polegające m.in. na częściowym albo całkowitym zwolnieniu z tego obowiązku, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Organy pierwszej i drugiej instancji zgodnie uznały, że M. B. kwalifikuje się do objęcia go pomocą, polegającą na częściowym zwolnieniu z opłat za pobyt jego córki - R. w rodzinie zastępczej. Ze zgromadzonego w sposób prawidłowy materiału dowodowego wynika, że w trakcie 2006 r. skład osobowy rodziny skarżącego zmieniał się w ten sposób, iż od 1 stycznia do 23 czerwca 2006 r. rodzina ta składała się z trzech osób, tj. skarżącego oraz dwójki dzieci przebywającej w rodzinie zastępczej (R. i M.); od 24 czerwca do 31 sierpnia 2006 r. - z pięciu osób, gdyż M. B. sprawował w okresie wakacji opiekę nad przebywającymi w roku szkolnym w placówce opiekuńczo-wychowawczej K. B. i M. N. (skarżący nie ponosi odpłatności za ich pobyt w placówce), po czym od 1 września 2006 r. z uwagi na zakończenie sprawowania opieki nad K. B. i M. N. w skład rodziny M. B. wchodzili - tak jak przed okresem wakacyjnym - skarżący oraz R. i M. B. Prawidłowo został określony dochód rodziny w poszczególnych okresach 2006 r., który do 1 lipca 2006 r. wynosił - po odliczeniu alimentów na córkę W. - 1690,58zł, następnie - 1757,83 zł, a więc niewątpliwie w obu przypadkach nie przekraczał określonego w art. 8 ust. 1 ustawy kryterium dochodowego. Stosownie do tej regulacji, kryterium dochodowe rodziny to suma kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które wynosi 316 zł, zatem omawiane kryterium dla trzyosobowej rodziny wynosi 948 zł (3 x 316zł), a dla pięcioosobowej - 1580zł (5 x 316). Pozostało zatem zbadać, dalej uzasadnia Sąd I instancji, czy orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo określiły wysokość częściowej opłaty za pobyt R. B. w rodzinie zastępczej, pamiętając że decyzją z dnia [...] maja 2004r. przyznano rodzinie zastępczej od 1 maja 2004 r. do czasu uzyskania przez dziecko pełnoletniości miesięczną pomoc pieniężną w wysokości 810,50zł. W tej mierze zastosowanie znajdują przepisy uchwały Nr 834/LI/05 Rady Miasta Częstochowy z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z ponoszenia opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinach zastępczych, na podstawie których starosta - w myśl art. 79 ust. 5 ustawy - może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalania omawianej opłaty. Słusznie w rozstrzygnięciach wskazano, że do sytuacji M. B. zastosowanie mają te postanowienia uchwały, wedle których wysokość zwolnienia z opłaty zależy od tego, jaki jest stosunek procentowy dochodu rodziny do ustawowego kryterium dochodowego. I tak, jeśli dochód rodziny mieści się w przedziale od 101% do 150% kryterium dochodowego, to częściowe zwolnienie wynosi 90% kwoty otrzymywanej pomocy, którą to pomoc ustalono w 2004r. na kwotę 810,50zł, natomiast jeśli dochód rodziny mieści się w przedziale od 151% do 200%, to częściowe zwolnienie wynosi 80% wskazanej pomocy (poz. 2 i 3 załącznika do cyt. uchwały). Zwolnienie w wysokości 80% dotyczyło okresów: 1 styczeń - 31 maj, 1 czerwiec - 23 czerwiec 2006 r. (rodzina składała się z trzech osób a dochód wynosił 1690,58 zł) oraz 1 wrzesień - 31 grudzień 2006 r. (rodzina składała się z trzech osób a dochód wynosił 1757,83 zł), i w rozpatrywanej sprawie wynosiło 648,40zł. (810,50 x 80%), natomiast zwolnienie w wysokości 90% obejmowało czas od 24 czerwca do 31 sierpnia 2006 r., przy czym w czerwcu dochód rodziny wynosił 1690,58zł, zaś w pozostałym okresie - 1757,83zł. W ostatnio wskazanym przypadku omawiane zwolnienie stanowiło kwotę 729,45zł (810,50 x 90%). W tym stanie rzeczy, organy administracji prawidłowo obliczyły, iż od 1 stycznia do 31 maja 2006 r. oraz od 1 września do 31 grudnia 2006 r. M. B. winien ponosić opłatę za pobyt córki w rodzinie zastępczej w wysokości 162,10zł, tj. różnicy pomiędzy wartością pomocy pieniężnej przyznanej rodzinie zastępczej na jego dziecko a wartością przysługującego zwolnienia (810,50 zł - 648,40 zł). Prawidłowo też ustalono, że opłata za okres lipiec - sierpień 2006 r. oraz za siedem dni czerwca (od 24 do 30), kiedy to zwiększył się stan osobowy rodziny i stronie przysługiwało 90% zwolnienia, częściowa odpłatność winna wynosić - odpowiednio - 81,05zł. (810,50zł - 729,45zł) i 18,90zł ( 81,05 : 30 x 7). Zgoła inaczej przedstawia się ocena prawidłowości ustalenia częściowej odpłatności za pierwsze 23 dni czerwca 2006 r., która - zdaniem organów - powinna wynosić 124,31 zł. Kwotę tę obliczono następująco: 162,10zł : 30 dni x 23 dni. Choć z podanym sposobem proporcjonalnego liczenia opłaty należy się zgodzić, to jednak wynik tej operacji matematycznej jest inny i wynosi 124,27zł. Powyższy błąd jest co prawda niewielki, lecz nie można nie zauważyć, że zobowiązano stronę do ponoszenia wyższej niż wynikająca z przepisów odpłatności i dokonano tego z naruszeniem opisanych wcześniej regulacji dotyczących zasad jej ustalania. Dlatego też powinnością Sądu było uchylenie badanych decyzji w tej części, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., jako że doszło do naruszenia prawa materialnego (art. 79 ust. 1 i 5 ustawy), które miało wpływ na wynik sprawy. Kolejną stwierdzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwością było pominięcie przez orzekające w sprawie organy postanowień § 2 ust. 2 uchwały Rady Miasta Częstochowy z dnia 21 listopada 2005 r. Wskazany przepis gminny dopuszcza możliwość całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w przypadku, gdy dochód w rodzinie nie przekracza 150% ustawowego kryterium dochodowego, o którym była już mowa we wcześniejszych rozważaniach Sądu, i gdy równocześnie zachodzi jedna z wymienionych w komentowanym przepisie okoliczności, w tym m.in. sytuacji gdy rodzice ponoszą już odpłatność za inne dziecko przebywające w rodzinie zastępczej (lit. d ust. 2 § 2 uchwały). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy przypomnienia wymaga, że M. B. - oprócz opłat za pobyt w rodzinie zastępczej córki R. - ponosi takie opłaty również za drugie dziecko, a to M. B. Ponadto, bezspornym jest, że w okresie od 24 do 30 czerwca i od 1 lipca do 31 sierpnia 2006 r. dochód w rodzinie skarżącego nie przekroczył wymaganych 150% kryterium dochodowego, co zresztą legło u podstaw uznania, iż M. B. kwalifikuje się do objęcia go pomocą polegającą na częściowym zwolnieniu z opłat, tj. w wysokości 90%. W tych okolicznościach sprawy niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, który odpowiadając na prośbę strony w zakresie całkowitego zwolnienia, wyraził pogląd o braku podstaw prawnych do takiego działania. Jak wykazano, uchwała Rady Miasta Częstochowy upoważniała organy orzekające do zastosowania całkowitego zwolnienia M. B. z omawianych opłat w okresie od 24 czerwca do 31 sierpnia 2006 r., choć dla pełnego obrazu sprawy trzeba wyraźnie zaznaczyć, że w tym zakresie organom przysługiwało uprawnienie a nie obowiązek podjęcia oczekiwanej przez skarżącego decyzji. Mamy tu bowiem do czynienia z klasycznym przykładem tzw. decyzji uznaniowej, o czym świadczy użycie w ustawie, a także w akcie organu stanowiącego Miasta Częstochowy takich sformułowań, jak: "starosta może (...) zwolnić" (art. 79 ust. 5 ustawy) oraz "dopuszcza się (...) możliwość całkowitego zwalniania" (§ 2 ust. 2 uchwały). Z przytoczonych fragmentów regulacji prawnych, istotnych dla obecnie prowadzonych rozważań, wyraźnie wynika, że skutek w postaci wydania decyzji o zwolnieniu, nawet jeśli zostaną spełnione określone przepisami przesłanki uprawniające do takiego zwolnienia, zależy od uznania organu. Rzecz jasna, nie oznacza to jednak, że decyzje o charakterze uznaniowym pozostają poza kontrolą sądową. Każdorazowo bowiem Sąd bada, czy wydanie decyzji o konkretnej treści poprzedziło rozważenie stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, a także, czy organ dokonał wyboru rozstrzygnięcia w sposób zgodny z celami pomocy społecznej i przepisami regulującymi tę materię. Poczynienie tych kilku ogólnych uwag wydaje się w niniejszej sprawie konieczne, po pierwsze - z uwagi na potrzebę pełnego wyjaśnienia omawianego zagadnienia skarżącemu, podnoszącemu w skardze okoliczności, które - jego zdaniem - winny przesądzić o całkowitym zwolnieniu go z powinności uiszczania opłat na dzieci pozostające w rodzinie zastępczej, po drugie zaś - dla wykazania, iż niezbędnym elementem decyzji odmawiającej załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony jest podanie w treści uzasadnienia powodów negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. W decyzjach stanowiących przedmiot badania Sądu takich rozważań zabrakło, co więcej, organ odwoławczy zaprezentował wielce mylący pogląd o braku przepisów pozwalających na całkowite zwolnienie skarżącego z opłat. Fakt pominięcia przy rozpoznawaniu sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia przepisów, należy zakwalifikować jako naruszenie prawa materialnego, które - w ocenie Sądu I instancji - miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Z kolei, brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie możliwości całkowitego zwolnienia skarżącego z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej świadczy o istotnym naruszeniu przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.), obligujących organy administracji do pełnego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł o uchyleniu decyzji pierwszej i drugiej instancji w części, w jakiej ustalały odpłatność za okres od 24 czerwca do 30 czerwca i od 1 lipca do 31 sierpnia 2006r. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik M. B., zarzucając zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przy ustalaniu odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej lub całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej, w składzie rodziny nie uwzględnia się również małżonka osoby zobowiązanej, pomimo prowadzonego wspólnie gospodarstwa domowego w okresie za który ustalono opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej oraz zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r" Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77, 80 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz.U. Z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Kodeks postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powołane uchybienie Sądu ma istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu zarzutów niniejszej skargi, odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że przy ustalaniu odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej lub całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej, w składzie rodziny nie uwzględnia się również małżonka osoby zobowiązanej pomimo prowadzonego wspólnie gospodarstwa domowego w okresie za który ustalono opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej, należy stwierdzić, że WSA w Gliwicach błędnie zinterpretował ww. przepis nie uznając za członka rodziny małżonki skarżącego. Małżonka skarżącego - B. B. - w okresie, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, pozostawała w związku małżeńskim ze skarżącym. Rozwiązanie małżeństwa przez rozwód nastąpiło 2 listopada 2006r. (prawomocność wyroku rozwodowego). A zatem pogląd, iż do członków rodziny nie zalicza się współmałżonka, jest poglądem sprzecznym z treścią omawianego przepisu, który wyraźnie mówi o "rodzinie". Według tradycyjnych wzorców definicyjnych rodzina musi obejmować zarówno małżonków jak i ich dzieci (w tym wspólne ale nie tylko). W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, należy stwierdzić, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji organu II instancji, pomimo że narusza ona szereg przepisów prawa zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności narusza ona art. 10 ust. 3 cyt. ustawy ponadto WSA w Gliwicach nie uchylił zaskarżonej decyzji SKO, mimo licznych uchybień proceduralnych jakich dopuściły się organy administracyjne rozpatrując mniejszą sprawę. Odnosząc się do konkretnych uchybień, które wbrew art. 145 § 1 I c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie spowodowały uchylenia zaskarżonej decyzji należy zaliczyć: naruszenie art. 7 Kpa nakazującego organom dokładne, zgodne z prawem wyjaśnienie sprawy, art. 77 Kpa nakazującego wyczerpująco żebrać materiał dowodowy oraz art. 80 Kpa nakazującego całościową ocenę zebranego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokackim (art. 175 § 1-3), który zdaniem ustawodawcy ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz uchwały Nr 834/LI/2005 Rady Miasta Częstochowy z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z ponoszenia opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinach zastępczych (Dz. Urzęd. Woj. Śląskiego z 2006r. Nr 2, poz. 74). Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z wolą prawodawcy do ponoszenia opłat związanych z pobytem dziecka w rodzinie zastępczej zobowiązani są jego rodzice. Obowiązku tego nie wyłącza ani pozbawienie rodziców władzy rodzicielskiej, jak również ograniczenie oraz zawieszenie tej władzy. Modyfikacje władzy rodzicielskiej nie oznaczają zerwania więzi rodziców z dzieckiem i nie powinny zwalniać ich z odpowiedzialności. Obciążenia finansowe spoczywają na rodzicach również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletności, jeżeli dziecko uczy się i nadal pozostaje w rodzinie zastępczej. Wysokość opłaty powinna odpowiadać kwocie pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej ustalonej zgodnie z art. 78. Od powyższych reguł ustawodawca przewidział jednak wyjątki. Zgodnie z regulacją art. 79 ust. 1 ustawy, za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej opłatę, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą rodzice. Decyzję administracyjną o wysokości tej opłaty wydaje właściwy organ administracji przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej (art. 79 ust. 2 ustawy). Organ administracji ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową (art. 79 ust. 3 ustawy), przy czym organ może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny (art. 79 ust. 5 ustawy). Rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat (art. 79 ust. 6 ustawy). Na podstawie tej delegacji Rada Miejska w Częstochowie podjęła, w dniu 21 listopada 2005r., uchwałę w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka oraz osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej. W treści tej uchwały przewidziano, iż rodzice, zobowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej mogą ubiegać się o całkowite lub częściowe zwolnienie z tej odpłatności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenie prawa materialnego przez Sąd I instancji, polegający na błędnej wykładni art. 10 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, że przy ustalaniu odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej lub całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej, w składzie rodziny nie uwzględnia się również małżonka osoby zobowiązanej, pomimo prowadzonego wspólnie gospodarstwa domowego w okresie za który ustalono opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej. W ocenie składu orzekającego należy się z godzić z wykładnią przepisu dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, bowiem choć wśród wszystkich typów wykładni, wykładnia językowa odgrywa rolę podstawową i można mówić o zasadzie pierwszeństwa tej wykładni oraz subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej, to niemniej w niniejszej sprawie należy dokonując wykładni pamiętać o ratio legis omawianego przepisu i całej ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tak więc mimo, iż zgodnie z treścią przepisu art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, na rodzicach dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej ciąży obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłat, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, to wskazany obowiązek nie musi być egzekwowany od obojga rodziców, zwłaszcza w sytuacji, gdy jedno z rodziców pozostaje bez pracy i nie posiada żadnych dochodów. Nakładanie obowiązku na osobę niepracująca, bez środków do życia, czego domaga się wnoszący skargę kasacyjną, byłoby w sposób oczywisty sprzeczne z ratio legis ustawy o pomocy społecznej. Zadaniem pomocy społecznej jest przecież zapobieganie sytuacjom, o których mowa powyżej, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Obowiązkiem pomocy społecznej jest nie tylko udzielenie wsparcia w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, ale również niedopuszczenie do jej powstawania. Problem ten ustawodawca sygnalizuje w art. 3 ustawy. W niniejszej sprawie, odstąpienie od nałożenia przedmiotowego obowiązku na żonę skarżącego jest wynikiem zasady prewencyjności działań organów pomocy społecznej, która nie tylko pozwala zapobiegać problemom, ale również obniża koszty udzielania nowej pomocy. Za nietrafny należy również uznać zarzut naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77, 80 i 138 § 1 pkt 1 Kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał, że organy administracji obu instancji nie dokonały rzetelnych i wnikliwych ustaleń co do możliwości całkowitego zwolnienia skarżącego z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, co oznacza, iż w sposób istotny naruszyły przepisy procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.), obligujące organy administracji do pełnego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy. Organy pierwszej i drugiej instancji zgodnie uznały, że wnoszący skargę kasacyjną kwalifikuje się do objęcia go pomocą, polegającą na częściowym zwolnieniu z opłat za pobyt jego syna w rodzinie zastępczej. Słusznie zauważa Sąd I instancji, że organy administracji zapomniały o możliwości zastosowania w sprawie postanowień § 2 ust. 2 uchwały Rady Miasta Częstochowy z dnia 21 listopada 2005r. Wskazana regulacja dopuszcza możliwość całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w przypadku, gdy dochód w rodzinie nie przekracza 150% ustawowego kryterium dochodowego i gdy równocześnie zachodzi jedna z wymienionych w powyższym przepisie okoliczności, w tym m.in. w sytuacji gdy rodzice ponoszą już odpłatność za inne dziecko przebywające w rodzinie zastępczej (lit. d ust. 2 § 2 uchwały); a przecież skarżący poza opłatą za pobyt w rodzinie zastępczej córki, ponosi takie opłaty również za drugie dziecko (syna). Ponadto, bezspornym jest, że w okresie 24 czerwca do 30 czerwca 2006r. i od 1 lipca do 31 sierpnia 2006r. dochód w rodzinie skarżącego nie przekroczył wymaganych 150% kryterium dochodowego, co zresztą było podstawą uznania, iż wnoszący skargę kasacyjną kwalifikuje się do objęcia go pomocą polegającą na częściowym zwolnieniu z opłat (90%). Należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, że w tych okolicznościach sprawy zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, który odpowiadając na wniosek strony w zakresie całkowitego zwolnienia, wyraził pogląd o braku podstaw prawnych do takiego działania. Jak prawidłowo wykazał Sąd I instancji, uchwała Rady Miasta Częstochowy upoważniała organy orzekające do zastosowania całkowitego zwolnienia skarżącego z omawianych opłat w okresie od 24 czerwca do 31 sierpnia 2006r. W tym miejscu należy zaznaczyć, że we wskazanym powyżej zakresie organom administracji przysługiwało uprawnienie a nie obowiązek podjęcia oczekiwanej przez skarżącego decyzji. Z tego zaś wynika, że skutek w postaci wydania decyzji o zwolnieniu, nawet jeśli zostaną spełnione określone przepisami przesłanki uprawniające do takiego zwolnienia, zależy od uznania organu. Ma rację Sąd I instancji, że niezbędnym elementem decyzji odmawiającej załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony jest podanie w treści uzasadnienia powodów negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. W decyzjach stanowiących przedmiot badania Sądu administracyjnego takich rozważań zabrakło, co więcej, organ odwoławczy zaprezentował w istocie mylny pogląd o braku przepisów pozwalających na całkowite zwolnienie skarżącego z opłat. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.