II SA/Gl 122/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Joanna Małachowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody S. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza od Wojewody S. na rzecz skarżącego kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta B. decyzją nr [...] z dnia [..] roku na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie B. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej z przyłączami do budynków oraz z przepompowniami i ich zasilaniem elektrycznym, etap I – B. Wśród działek wymienionych w decyzji na których przewidziano realizację znalazła się działka oznaczona pgr [...] w B. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. K. twierdząc, że jej część narusza jego interes prawny ponieważ lokalizuje inwestycję między innymi na działce nr [...], na co on nie wyraził zgody. Wojewoda S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się, na dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo to wynikało z dołączonych umów z właścicielami działek objętych decyzją. Jedną z nich jest umowa zawarta z odwołującym z dnia [...] roku obejmująca oświadczenie o wyrażenie zgody na czasowe zajęcie działek [...], [...], [...], [...] i [...] pb wraz ze znajdującą się na odwrocie oświadczenia kopią mapy zasadniczej przedstawiającą przebieg kanalizacji po wyżej wymienionych działkach oraz działce nr [...]. Chociaż więc istotne oświadczenie z dnia [...] roku nie wymienia działki [...] to odwołujący wyraził zgodę na wykonanie na niej robót budowlanych co potwierdza właśnie kopia mapy zasadniczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. K. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji podnosząc ponownie, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością nr [...], a więc decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie. Zdaniem organu integralną częścią oświadczenia z [...] roku jest mapa ewidencyjna znajdująca się na jego odwrocie. Przyłącze do budynków skarżącego przebiega po działce pb [...], na co skarżący wyraził zgodę. Udzielając zgody skarżący nie uwzględnił jednak faktu, że budynki usytuowane są także na działce nr [...] i dlatego działka ta została wyszczególniona w decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji, chociaż nie figurowała w oświadczeniu skarżącego z dnia [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Pozwolenie na budowę stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, może być wydane wyłącznie termu, kto złoży oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). W przypadku gdy nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane muszą wyrazić wszyscy współwłaściciele, bowiem powszechnie w orzecznictwie przyjęto, że zakres czynności składających się na wykonanie zabudowy, przekracza zakres zwykłego zarządu. Podkreślić przy tym należy, że zgoda właścicieli na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu musi być niewątpliwa, a brak sprzeciwu współwłaścicieli nie może być traktowany jako wyrażenie zgody (por. IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 203, poz. 35). Oznacza to, że zgoda współwłaścicieli nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (por. wyrok NSA z 8.03.2000 r., sygn. IV SA/316/98). Nadto w sytuacji, w której chociażby jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, kwestionuje złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych jest wymagana, wykluczona jest możliwość wydania przez organ budowlany pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 9.11.2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSA i WSA 2006, nr 3 (2), poz. 88). Odnosząc te ogólne rozwiązania prawne do kontrolowanej decyzji należy stwierdzić, ze zgoda (umowa) na zajęcie nieruchomości wyrażona przez właściciela lub użytkownika wieczystego w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. 04.261.2603 ze zm.) w sprawie o pozwolenie na budowę stanowi dla inwestora upoważnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł jednak, że oświadczenie z dnia [...] roku zostało złożone przez posiadacza, co wynika z jego treści. Na rozprawie w dniu 24 października 2007 roku w związku z taką treścią oświadczenia Sąd ustalił w oparciu o wyjaśnienia skarżącego, że działki objęte oświadczeniem stanowiły własność T. i J. K., po których spadek nabyli skarżący i jego siostra. W związku z tym należy ustalić czy doszło do działu spadku, kto jest właścicielem działek, a w związku z tym uprawnionym do złożenia oświadczenia – zawarcia umowy wyrażającego zgodę na prowadzenie na przedmiotowych działkach robót budowlanych. W kontekście powyższych ustaleń budzi wątpliwości brak udziału w postępowaniu siostry skarżącego, która wydaje się być współwłaścicielką działek objętych oświadczeniem. Ta ostatnia okoliczność uzasadniałaby wznowienie postępowania w sprawie. W tym zakresie należałoby uzupełnić postępowanie co do stanu prawnego działek objętych oświadczeniem (umowa z [...] r.), a także działki nr [...]. Odnośnie tej ostatniej działki skład orzekający akceptuje stanowisko skarżącego, że nie była ona objęta oświadczeniem (umową) z [...] roku. Zgody na dysponowanie tą działką, wbrew treści powyższego oświadczenia, nie można bowiem ustalić w oparciu o zapisy na mapie ewidencyjnej znajdującej się na odwrocie tego oświadczenia, ani – na co wskazuje organ odwoławczy – z okoliczności i uwarunkowań faktycznych inwestycji. Zgoda ta bowiem, jak podkreślono wyżej, ma być wyrażona w sposób jednoznaczny, a nie dorozumiany. Mapa na którą powołuje się organ odwoławczy jest nieczytelna, a ponadto pozostaje w sprzeczności z treścią oświadczenia. Nie można także pominąć faktu, że prawo do dysponowania działką nr [...] zostało zakwestionowane przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co obligowało organ odwoławczy do sprawdzenia czy inwestor spełnia warunki określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu ponownym organ odwoławczy rozpoznając odwołanie winien w pierwszym rzędzie ustalić czy inwestycja objęta decyzją I instancji została wykonana. Wykonanie inwestycji przed wydaniem decyzji II instancji skutkowałoby uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania przed organem I instancji. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia organy nadzoru budowlanego byłyby zobowiązane do przeprowadzenia postępowania określonego w art. 51 Prawa budowlanego. Natomiast brak wykonania inwestycji objętej decyzją organu I instancji skutkowałoby obowiązkiem rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania skarżącego przy uwzględnieniu stanowiska Sądu co do wymogów towarzyszących uznaniu za skuteczne oświadczenia (zgody) na dysponowanie nieruchomością dla celów budowlanych. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i b w związku z art. 134 § 1 oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.