II SA/Wr 405/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2007r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w formie przetargu ograniczonego gruntu położonego na terenie Gminy Ś. dla właściciela przyległych działek I. stwierdza nieważność tytułu we fragmencie "w formie przetargu ograniczonego" oraz § 1 we fragmencie " w formie przetargu ograniczonego" zaskarżonej uchwały Rady Gminy Ś. z dnia [...] nr [...]w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w formie przetargu ograniczonego gruntu położonego na terenie Gminy Ś. dla właściciela przyległych działek II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu III. zasądza od Gminy Ś. na rzecz Wojewody D. kwotę 240zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego Uchwałą nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 1 i art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) Rada Gminy Ś. przeznaczyła do sprzedaży w formie przetargu ograniczonego działkę nr [...] o powierzchni 0, 05 ha dla właścicieli działek przyległych. W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda D. na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zakresie zwrotów "w formie przetargu ograniczonego", które naruszają art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w związku z art. 7 Konstytucji RP. Skarżący zakwalifikował uchwałę do uchwał wyrażających zgodę na sprzedaż nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g.). Kompetencja rady gminy w zakresie gospodarowania mieniem gminy ma charakter wyjątkowy na tle ogólnej kompetencji wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 25 ust. 1 u.g.n.). Decydowanie o trybie sprzedaży nieruchomości należy więc do wójta (również zgodnie z art. 40 ust. 3 u.g.n.). Skoro Rada wkroczyła w tym zakresie w kompetencje organu wykonawczego, to podjęta uchwała we wskazanych fragmentach podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Organ zarzucił niejednolitość w podejmowaniu działań nadzorczych, bowiem uchwały o podobnej treści formułowane były w kształcie zgodnym ze wskazaniami organu nadzoru i do tej pory, co oczywiste, były oceniane jako zgodne z prawem. Wojewoda powinien z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym informować organy gminy o zmianach w dokonywanej wykładni przepisów prawnych. Rada do tej pory nie podjęła uchwały określającej zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi i dlatego wójt każdorazowo przedstawia projekty uchwał o wyrażeniu zgody na konkretne zbycie nieruchomości, formułowane w nawiązaniu do okoliczności danego przypadku. Określenie już w treści uchwały trybu zbycia służy zasadzie pogłębienia jawności działalności organów administracji publicznej. Dlatego określenie sposobu zbycia nieruchomości w zaskarżonej uchwale nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, nie było w sposób wyraźny zakazane, zaś zaskarżone fragmenty uchwały pozbawione były wpływu na jej obowiązywanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w odpowiedzi na skargę wymagały wnikliwego rozważenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i nadzorczym do tej pory nie kwestionowano legalności uchwał rady gminy wyrażających zgodę na zbycie nieruchomości z jednoczesnym określeniem trybu tego zbycia, z powodu zawarcia w uchwale takiego określenia (przykładowo wyrok NSA z 9.01. 1996 r. I SA 1289/95 Wspólnota 1996/26/18 lub rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z 27.10.2006 r. PN. II.I. Wit. 0911-268/06 NZS 2007/1/14 por. wyrok NSA z 7.07.1995 r. SA /Rz 121-124/94 ST1997/1-2/143). Zagadnienie to nie było zresztą w ogóle przedmiotem ocen. Podobnie brakuje wyraźnych wypowiedzi na ten temat w komentarzach do powołanych wyżej ustaw, zaś pewne ogólniejsze poglądy prawne tam wyrażone mogłyby uzasadniać rozstrzygnięcie na korzyść stanowiska Gminy w nin. sprawie. Według cytowanego już przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 a u.s.g. rada gminy podejmuje uchwałę o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości. Ogólne określenie "zbycie nieruchomości" może obejmować także tryb zbywania, szczególnie że zgoda odnosi się do konkretnej transakcji, indywidualizowanej również przez ewentualne uprawnienia nabywcy do nabycia danej nieruchomości w szczególnym trybie. Przy omawianiu funkcji kontrolnej rady gminy podkreśla się niekiedy (A. Szewc "Samorząd gminny-komentarz" Dom Wydawniczy ABC 2005 s. 142) uprawnienie do udzielania wójtowi poleceń odnośnie załatwienia danej sprawy (poza postępowaniem decyzyjnym) lub wytycznych zalecających określony sposób gospodarowania mieniem. Jak wiadomo, do ustawowych zadań wójta należy przygotowywanie projektów uchwał rady gminy (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). W przypadku, gdy w okolicznościach danego zbycia nieruchomości jest niewątpliwe, że powinno ono nastąpić w trybie przetargu ograniczonego, potwierdzenie takiego zamiaru wójta przez uchwalenie zgody uchwałą o treści zredagowanej przez wójta, nie powinno budzić obaw odnośnie zawłaszczenia kompetencji organu wykonawczego przez radę gminy. Z drugiej jednak strony należałoby dążyć do precyzyjnego określenia kompetencji organów gminy, w tym przypisania jej do możności wydawania aktów prawnych o danej treści, bez potrzeby badania konkretnych okoliczności podjęcia danego aktu, jako być może usuwających wątpliwości odnośnie posiadania uprawnienia do jego podejmowania. Gospodarowanie nieruchomościami gminnymi w zakresie rozporządzenia nimi należy zasadniczo do zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.), zaś rada gminy posiada wyjątkową kompetencję odnośnie określenia zasad bądź wyrażania zgody. O ile rada gminy ma podejmować uchwały o wyrażeniu zgody na czynność wójta, to do takiej treści powinna się taka uchwała ograniczać. Skarżący przedstawił w tym zakresie trafną argumentację wywodzoną w treści art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 40 ust. 3 u.g.n., jak też trafnie przekonywał, że naruszenie reguł kompetencyjnych oznaczało istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Nie miało znaczenia, że do tej pory organ nadzoru nie podejmował w tym przedmiocie rozstrzygnięć. Dlatego i zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 p.p.s.a, orzeczono jak na wstępie.