III SA/Kr 783/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek NSA Wiesław Kisiel spr. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...], nr : [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały , II określa , że uchwała nie może być wykonana wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 783/07 W dniu 21 maja 2007 r. radni Rady Miasta zostali zawiadomieni pisemnie o terminie ([...]) i miejscu obrad IX sesji Rady. Równocześnie otrzymali porządek obrad. Informacja o terminie obrad Rady znajdowała się na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta od 22 do 28 maja 2007 r. Podczas sesji grupa ośmiu radnych wniosła o zmianę porządku obrad i złożyła projekt uchwały w sprawie zmiany Przewodniczącego Rady Miasta (odwołania dotychczasowego i wyboru nowego). Rada większością głosów (11 za, 10 przeciw) wprowadziła zaproponowaną zmianę do porządku obrad. Projekt uchwały nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miasta poparło 11 radnych, 9 było przeciw i 1 się wstrzymał (na ogólną liczbę 21 radnych). Uchwała nr [...] w sprawie wyboru L. M. na Przewodniczącego Rady Miasta została przyjęta 11 głosami, przy 10 głosach przeciwnych. Pismem z dnia 5 czerwca 2007 r. Klub Radnych [...] poinformował Wojewodę o powyższych zmianach, oceniając je jako sprzeczne z § 58 ust. 5 Statutu Miasta. Projekty uchwał zgłaszane przez podmioty inne niż Burmistrz winny być przedłożone Przewodniczącemu Rady oraz Burmistrzowi najpóźniej na 14 dni przed terminem sesji zwyczajnej. Tymczasem projekty kwestionowanych uchwał zostały zgłoszone na sesji Rady w dniu [...] i tego samego dnia poddane pod głosowanie. Naruszono również § 20 Statutu Miasta [W przypadku odwołania przewodniczącego z funkcji przed upływem kadencji, Rada dokonuje wyboru nowego przewodniczącego na swej najbliższej sesji.]. Pismem z dnia 25 czerwca 2007 r. Przewodniczący Rady odrzucił powyższe zarzuty naruszenia prawa. Rada skorzystała z kompetencji do zmiany porządku obrad (art. 20 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływanej dalej w niniejszym uzasadnieniu jako "u.s.g."), a w konsekwencji do zastosowanego trybu podejmowania uchwał nie miał zastosowania § 58 Statutu Miasta. Wakujące stanowisko Przewodniczącego Rady powinno być obsadzone nie później niż na najbliższej sesji (§ 20 Statutu), ale nie narusza tej reguły wcześniejszy wybór Przewodniczącego. § 20 nie reguluje bowiem sytuacji, jaka zaistniała podczas sesji w dniu [...], kiedy to nastąpiło odwołanie zarówno przewodniczącego, jak i obydwu wiceprzewodniczących w związku z ich rezygnacją. Zatem Rada nie miała wyboru i musiała dokonać obsady wewnętrznych organów Rady w celu zapewnienia elementarnej organizacji pracy Rady. Dlatego zarzut dotyczący rażącego naruszenia procedury przedkładania Radzie projektów uchwał jest całkowicie bezzasadny. W dniu 28 sierpnia 207 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...], nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości z powodu naruszenia § 20 Statutu Miasta poprzez wybranie Przewodniczącego Rady na tej samej sesji, na której poprzedni Przewodniczący został odwołany. Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminnych określa statut gminy, który jest aktem normatywnym (art.22 w związku z art. 40 u.s.g.). Uchwała naruszająca statut gminy jest nieważna. Uchwała rażąco narusza również zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, wedle której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić to tylko, na co prawo im zezwala lub to, co im nakazuje. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta powtórzyła argumentację przedstawioną w piśmie Przewodniczącego Rady z dnia 25 czerwca 2007 r. O naruszeniu § 20 Statutu Miasta możnaby mówić, gdyby nastąpiła rezygnacja Przewodniczącego i tylko jednego Wiceprzewodniczącego. W takiej sytuacji bowiem drugi Wiceprzewodniczący gwarantowałby ciągłość pracy Rady, w tym — zwołanie sesji, na której możnaby było dokonać wyboru nowego Przewodniczącego. W intencji Rady uchwalającej Statut wybór Przewodniczącego lub też jednego z Wiceprzewodniczących powinien być dokonany możliwie szybko, nie później niż na najbliższej sesji, w sytuacji w której drugi z Wiceprzewodniczących kieruje organizacją pracy Rady. Poprzez takie działanie nie naruszono ogólnych zasad przyświecających Radzie jako uchwałodawcy. Użycie wyrazu "dokona" [wyboru] obliguje Radę do obsady wakujących stanowisk, nie później niż na następnej sesji. Podjęcie uchwały w sprawie powołania nowego przewodniczącego w czasie sesji w dniu [...] nie miało wpływu na wynik głosowania, albowiem w tym dniu byli obecni wszyscy radni (w liczbie 21) i każdy z radnych mógł wybierać i być wybranym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i dlatego została uwzględniona. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a."). Zasadnicze pytanie, na które musi odpowiedzieć Sąd w niniejszym postępowaniu, dotyczy wzajemnej relacji dwóch grup przepisów, jakie zastosowano w sprawie, której dotyczy skarga. Z jednej strony jest art. 20 ust. 1 u.s.g. w związku z § 58 ust. 5 Statutu Miasta , a z drugiej - art. 20 ust.1a u.s.g. Ustawa reguluje tryb zwoływania sesji rady. Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał (art. 20 ust. 1 u.s.g.). Rozwinięcia dokonał § 58 ust. 5 Statutu Miasta, zobowiązujący projektodawcę do przedłożenia projektu uchwały Przewodniczącemu Rady oraz Burmistrzowi najpóźniej na 14 dni przed terminem sesji zwyczajnej. Statut sprecyzował jedynie termin, ale sam obowiązek wynika z ustawy. Natomiast art. 20 ust.1a u.s.g. zezwala radzie gminy na zmianę porządku swych obrad i właśnie z tego trybu skorzystali inicjatorzy zmiany na stanowisku Przewodniczącego Rady Miasta. Rada uznała, że powyższe dwie reguły stwarzają alternatywę rozłączną, tj. albo sesja obraduje według porządku, który Przewodniczący Rady ustalił i przekazał radnym wraz z zawiadomieniem i projektem uchwał. Jednakże obowiązek ten zostaje uchylony w przypadku zmiany porządku obrad, tj. możliwe jest zakończenie procedury uchwałodawczej na tym samym posiedzeniu Rady, w czasie której projekt został po raz pierwszy zgłoszony. Skład sędziowski orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że taka wykładnia prawa nie jest prawidłowa. Po pierwsze, obowiązek dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesją, na której ma być przedmiotem głosowania, nie tylko zapewnia wszystkim radnym możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie, ale – co równie istotne - chroni mniejszość radnych, którzy powiadomieni o treści projektu którego nie akceptują, mogą podjąć starania o pozyskanie poparcia dodatkowej liczby radnych. Obydwa cele są wyraźnie zagrożone w przypadku, gdy zgłoszenie projektu i głosowanie nad nim następuje na tym samym posiedzeniu. Sąd uznaje więc, że różnica pomiędzy ust.1 zd.2 i ust.1a w art.20 ma istotne znaczenie normatywne, tj. w ust.1 zd.2 jest mowa o "porządku obrad i projektach uchwał", podczas gdy ust.1a reguluje samą tylko zmianę porządku obrad, bez zmiany trybu dostarczenia projektu uchwały przed rozpoczęciem sesji. Udając się na posiedzenie Rady każdy radny powinien dysponować porządkiem obrad oraz projektami uchwał. Rada Miasta wskazywała, że porządek obrad w dniu [...] został zmieniony zgodnie z treścią art. 20 ust. 1a u.s.g. Przepis ten rzeczywiście pozwala na wprowadzanie zmian w porządku obrad, ale nie zwalnia on z obowiązku doręczenia radnym jeszcze przed rozpoczęciem sesji projektów uchwał także tych, które mają być dopiero wprowadzone do porządku obrad. Każdy podmiot mający inicjatywę uchwałodawczą, który chce by Rada zajęła się jego projektem uchwały powinien wcześniej zgłosić to Przewodniczącemu i doręczyć treść tej uchwały pozostałym radnym. Ma to na celu zapobieżenie sytuacjom, w których radni byliby zaskakiwani wnioskiem o zmianę porządku obrad. Dlatego zgłoszenie projekty uchwały po raz pierwszy dopiero podczas sesji implikuje konsekwencje prawne, tj. projekt ten powinien być radnym dostarczony przed następną sesją, gdy zostanie on poddany pod głosowanie. Tych rygorów nie przestrzegano przy podjęciu zaskarżonej uchwały. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminu, w którym należy przesłać radnym projekty uchwał; regulują to statuty gmin. § 58 ust. 5 statutu Miasta stwierdza, że projekty powinny być przedkładane Przewodniczącemu oraz Burmistrzowi najpóźniej na 14 dni przed sesją. Projekt uchwały o odwołaniu Przewodniczącego Rady Miasta został złożony podczas sesji Rady w dniu [...]. Tak samo było z projektem uchwały o wyborze Przewodniczącego. Poddanie obu tych projektów pod głosowanie jeszcze tego samego dnia stanowiło naruszenie powołanych przepisów Statutu Miasta. Powyższa interpretacja Sądu znajduje dodatkowe oparcie w różnicy między wymienionym ust.1a u.s.g. (Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.) oraz ust.5 (Na wniosek wójta przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały...). Tylko w drugim z wymienionym przepisów (ust.5) jest mowa o wprowadzeniu do porządku obrad projektu uchwały. Skoro nadzwyczajny tryb z ust. 5 nie uchyla reguły o dostarczaniu radnym projektu uchwały przez rozpoczęciem sesji, to nie ma podstaw do przyjęcia, że art.20 ust.1a u.s.g. nie wzmiankujący projektów uchwał, upoważnia do zakończenia procedury uchwałodawczej bez przedłożenia projektu radnym przed rozpoczęciem sesji. Takiego ograniczenia prawa radnych do racjonalnego i starannego działania oraz prawa klubów opozycyjnych do budowania koalicji nie można domniemywać uznając zarazem, że nie ma zastosowania w sprawie obowiązek zapisany expressis verbis w art.20 ust.1 u.s.g. W tym samym toku argumentacji mieści się ocena dla sprawy § 20 statutu Miasta. Wbrew twierdzeniu odpowiedzi na skargę i z powodów wskazanych powyżej Sąd uznaje, że nie ma podstaw prawnych do uznawania terminu z § 20 statutu jako końcowego (nie później niż na następnej sesji). Sąd uznaje za trafna argumentację Wojewody, że jest to termin początkowy (nie wcześniej niż na następnej sesji). Przedstawiona powyżej interpretacja jest zgodna z ogólnymi regułami stosowania prawa administracyjnego, zabraniającymi domniemań ograniczających prawa podmiotów innych niż organy publiczne. Dlatego obalenie na drodze domniemania wyprowadzonego z art.20 ust.1a u.s.g. — reguł zapisanych expressis verbis w dwóch przepisach (art.20 ust.1 oraz § 20 statutu) Sąd uznaje za niedopuszczalne. Radny ma prawo przygotować się do głosowania, a mniejszość —budować koalicję. Są to istotne wartości porządku prawnego, wyraźnie gwarantowane przez prawo przedmiotowe (art.20 ust.1 u.s.g. w związku z § 58 ust.5 statutu skontrastowany z art.20 ust.5 u.s.g. oraz § 20 statutu). Statut należy do przepisów gminnych powszechnie obowiązujących na terenie gminy, wiążących również organy gminy. Dlatego uchwały rady gminy sprzeczne z przepisami statutu tejże gminy są nieważne jako sprzeczne z prawem ( art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r., II SA 3174/95, ONSA 1997, z.2 poz. 64, LexPolonica nr 319006). Dlatego Sąd uwzględnił żądanie Wojewody stwierdzenia nieważności uchwały o wyborze przewodniczącego Rady Miasta. Nakazuje to art.91 ust.1 zd.1 w związku z art.93 ust.1 u.s.g. i art.147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art.2 w związku z art.7 Konstytucji RP. W swojej skardze Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta naruszyła § 20 Statutu, który stanowi, że "w przypadku odwołania z funkcji bądź wygaśnięcia mandatu Przewodniczącego lub jednego z Wiceprzewodniczących Rady przed upływem kadencji, Rada na swej najbliższej sesji dokona wyboru na wakujące stanowisko". W odpowiedzi Rada stwierdziła, że wybór Przewodniczącego na tej samej sesji, na której odwołano dotychczasowego Przewodniczącego był konieczny ze względu na to, że w tym dniu obydwaj Wiceprzewodniczący złożyli rezygnację i nie miałby kto zwołać następnej sesji Rady. Również i ten argument Rady nie zasługuje na uwzględnienie. Pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadencji (art. 20 ust. 2 u.s.g.). Tym samym można uznać, że w przypadku odwołania Przewodniczącego i rezygnacji jego zastępców, pracami Rady powinien kierować dotychczasowy Przewodniczący do czasu wyboru nowego Przewodniczącego. Przyjęcie takiej interpretacji pozwoliłoby uniknąć paraliżu prac Rady i byłoby zgodne z postanowieniami Statutu. Ponadto Rada nie musiała przyjmować rezygnacji obydwu Wiceprzewodniczących na sesji w dniu [...]. Art. 19 ust. 5 u.s.g. stanowi, że w przypadku rezygnacji wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji. Tym samym Rada miałaby jeszcze miesiąc na przygotowanie stosownych projektów uchwał w sprawie wyboru Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego, a kolejną sesję zwołałby i poprowadził jeden z Wiceprzewodniczących. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 i art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270, zm.: Dz. U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818).