III SA/Kr 784/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek NSA Wiesław Kisiel spr. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...], nr : [...] w przedmiocie wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Miasta I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II określa , że uchwała nie może być wykonana. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 784/07 W dniu [...] radni Rady Miasta zostali zawiadomieni pisemnie o terminie ([...] 2007 r.) i miejscu obrad IX sesji Rady. Równocześnie otrzymali porządek obrad. Informacja o terminie obrad Rady znajdowała się na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta od 22 do 28 maja 2007 r.. Podczas sesji grupa ośmiu radnych wniosła o zmianę porządku obrad i złożyła projekt uchwały w sprawie zmiany Przewodniczącego Rady Miasta (odwołania dotychczasowego i wyboru nowego). Rada większością głosów (11 za, 10 przeciw) wprowadziła zaproponowaną zmianę do porządku obrad. Projekt uchwały nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miasta poparło 11 radnych, 9 było przeciw i 1 się wstrzymał (na ogólną liczbę 21 radnych). Uchwała nr [...] w sprawie wyboru L. M. na Przewodniczącego Rady Miasta została przyjęta 11 głosami, przy 10 głosach przeciwnych. Po przyjęciu tej uchwały obydwaj Wiceprzewodniczący Rady złożyli rezygnacje z pełnionych funkcji. Ta sama grupa radnych, zgłosiła wówczas kolejny wniosek: o zmianę porządku obrad i wprowadzenie do niego projektów uchwał: w sprawie przyjęcia rezygnacji Wiceprzewodniczącego Rady Miasta L. M., w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta oraz w sprawie wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Miasta. Rada w głosowaniu 11 za, przy 10 głosach przeciw opowiedziała się za zmianą w porządku obrad, uchwałą nr [...] przyjęła rezygnację Wiceprzewodniczącego Rady Miasta, uchwałą nr [...] dokonano wyboru Przewodniczącego Rady Miasta, którym został L. M. Dalsze prowadzenie obrad objął L. M. i pod jego przewodnictwem przeprowadzone zostało głosowanie w wyniku którego podjęto uchwałę nr [...] w sprawie wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Miasta. Został nim J. T. i właśnie ta uchwała jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowego ze skargi Wojewody. Pismem z dnia 5 czerwca 2007 r. Klub Radnych [...] poinformował Wojewodę o powyższych zmianach, oceniając je jako sprzeczne z § 58 ust. 5 Statutu Miasta. Projekty uchwał zgłaszane przez podmioty inne niż Burmistrz winny być przedłożone Przewodniczącemu Rady oraz Burmistrzowi najpóźniej na 14 dni przed terminem sesji zwyczajnej. Tymczasem projekty kwestionowanych uchwał zostały zgłoszone na sesji Rady w dniu [...] i tego samego dnia poddane pod głosowanie. Pismem z dnia 25 czerwca 2007 r. Przewodniczący Rady odrzucił powyższe zarzuty naruszenia prawa. Rada skorzystała z kompetencji do zmiany porządku obrad (art. 20 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływanej dalej w niniejszym uzasadnieniu jako "u.s.g."), a w konsekwencji do zastosowanego trybu podejmowania uchwał nie miał zastosowania § 58 Statutu Miasta. Ratio legis § 20 Statutu jest zapobieganie wakatom w Radzie i dlatego należało jak najszybciej wybrać Wiceprzewodniczącego Rady. Dlatego zarzut dotyczący rażącego naruszenia procedury przedkładania Radzie projektów uchwał jest całkowicie bezzasadny. W dniu 28 sierpnia 2007 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w sprawie wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Miasta. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości z powodu naruszenia § 20 Statutu Miasta poprzez wybranie Wiceprzewodniczącego na tej samej sesji, na której jego poprzednik został odwołany. Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminnych określa statut gminy, który jest aktem normatywnym (art.22 w związku z art. 40 u.s.g.). Uchwała naruszająca statut gminy jest nieważna. Uchwała rażąco narusza również zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, wedle której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić to tylko, na co prawo im zezwala lub to, co im nakazuje. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta powtórzyła argumentację przedstawioną w piśmie Przewodniczącego Rady z dnia 25 czerwca 2007 r. Intencją Rady uchwalającej Statut było zobowiązanie Rady do możliwie szybkiego wyboru Wiceprzewodniczącego, nie później niż na najbliższej sesji. Poprzez takie działanie nie naruszono ogólnych zasad przyświecających Radzie jako uchwałodawcy. Użycie wyrazu "dokona" [wyboru] obliguje Radę do obsady wakujących stanowisk, nie później niż na następnej sesji. Podjęcie uchwały w sprawie powołania nowego wiceprzewodniczącego w czasie sesji w dniu [...] nie miało wpływu na wynik głosowania, albowiem w tym dniu byli obecni wszyscy radni (w liczbie 21) i każdy z radnych mógł wybierać i być wybranym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i dlatego została uwzględniona. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). A. Przede wszystkim należy odnotować, że wyrokiem z dnia [...], [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia [...], nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta. Wybrany w tym trybie L. M. przewodniczył obradom Rady Miasta w czasie przeprowadzania głosowania nad projektem zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia [...], nr [...] w sprawie wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Miasta. Zadaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (art. 19 ust. 2 u.s.g.). W niniejszym postępowaniu Sąd przyjmuje za ustalone, że zaskarżona uchwała została podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona, gdyż w dniu [...] L. M. nie był prawidłowo wybranym Przewodniczącym Rady Miasta. Uchwały rady podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną naruszają art. 20 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r., II SA 1244/01, LEX nr 82677). Skład sędziowski WSA w Krakowie orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że nieważnością dotknięta jest również uchwała podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona. Podjęcie uchwały z naruszeniem prawa uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (art. 91 ust. 1 u.s.g.), a w razie upływu roku od jej podjęcia – stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem (art.94 ust.2 u.s.g.). B. Kolejne pytanie, na które musi odpowiedzieć Sąd w niniejszym postępowaniu, dotyczy wzajemnej relacji dwóch grup przepisów, jakie zastosowano w sprawie, której dotyczy skarga. Z jednej strony jest art. 20 ust. 1 u.s.g. w związku z § 58 ust. 5 Statutu Miasta , a z drugiej - art. 20 ust.1a u.s.g. Ustawa reguluje tryb zwoływania sesji rady. Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał (art. 20 ust. 1 u.s.g.). Rozwinięcia dokonał § 58 ust. 5 Statutu Miasta, zobowiązujący projektodawcę do przedłożenia projektu uchwały Przewodniczącemu Rady oraz Burmistrzowi najpóźniej na 14 dni przed terminem sesji zwyczajnej. Statut sprecyzował jedynie termin, ale sam obowiązek wynika z ustawy. Natomiast art. 20 ust.1a u.s.g. zezwala radzie gminy na zmianę porządku swych obrad i właśnie z tego trybu skorzystali inicjatorzy zmiany na stanowisku Przewodniczącego Rady Miasta Rada uznała, że powyższe dwie reguły stwarzają alternatywę rozłączną, tj. albo sesja obraduje według porządku, który Przewodniczący Rady ustalił i przekazał radnym wraz z zawiadomieniem i projektem uchwał. Jednakże obowiązek ten zostaje uchylony w przypadku zmiany porządku obrad, tj. możliwe jest zakończenie procedury uchwałodawczej na tym samym posiedzeniu Rady, w czasie której projekt został po raz pierwszy zgłoszony. Skład sędziowski orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że taka wykładnia prawa nie jest prawidłowa. Po pierwsze, obowiązek dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesją, na której ma być przedmiotem głosowania, nie tylko zapewnia wszystkim radnym możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie, ale – co równie istotne- chroni mniejszość radnych, którzy powiadomieni o treści projektu, którego nie akceptują, mogą podjąć starania o pozyskanie poparcia dodatkowej liczby radnych. Obydwa cele są wyraźnie zagrożone w przypadku, gdy zgłoszenie projektu i głosowanie nad nim następuje na tym samym posiedzeniu. Sąd uznaje więc, że różnica pomiędzy ust.1 zd.2 i ust.1a w art.20 ma istotne znaczenie normatywne, tj. w ust.1 zd.2 jest mowa o "porządku obrad i projektach uchwał", podczas gdy ust.1a reguluje samą tylko zmianę porządku obrad, bez zmiany trybu dostarczenia projektu uchwały przed rozpoczęciem sesji. Udając się na posiedzenie Rady każdy radny powinien dysponować porządkiem obrad oraz projektami uchwał. Rada Miasta wskazywała, że porządek obrad w dniu [...] został zmieniony zgodnie z treścią art. 20 ust. 1a u.s.g. Przepis ten rzeczywiście pozwala na wprowadzanie zmian w porządku obrad, ale nie zwalnia on z obowiązku doręczenia radnym jeszcze przed rozpoczęciem sesji projektów uchwał także tych, które mają być dopiero wprowadzone do porządku obrad. Każdy podmiot mający inicjatywę uchwałodawczą, który chce by Rada zajęła się jego projektem uchwały powinien wcześniej zgłosić to Przewodniczącemu i doręczyć treść tej uchwały pozostałym radnym. Ma to na celu zapobieżenie sytuacjom, w których radni byliby zaskakiwani wnioskiem o zmianę porządku obrad. Dlatego zgłoszenie projekty uchwały po raz pierwszy dopiero podczas sesji implikuje konsekwencje prawne, tj. projekt ten powinien być radnym dostarczony przed następną sesją, gdy zostanie on poddany pod głosowanie. Tych rygorów nie przestrzegano przy podjęciu zaskarżonej uchwały. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminu, w którym należy przesłać radnym projekty uchwał; regulują to statuty gmin. § 58 ust. 5 statutu Miasta stwierdza, że projekty powinny być przedkładane Przewodniczącemu oraz Burmistrzowi najpóźniej na 14 dni przed sesją. Projekt uchwały o powołaniu Wiceprzewodniczącego Rady Miasta został złożony podczas sesji Rady w dniu [...]. Poddanie tego projektu pod głosowanie jeszcze tego samego dnia stanowiło naruszenie powołanych przepisów Statutu Miasta. C. Powyższa interpretacja Sądu znajduje dodatkowe oparcie w różnicy między wymienionym ust.1a u.s.g. (Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.) oraz ust.5 (Na wniosek wójta przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały...). Tylko w drugim z wymienionym przepisów (ust.5) jest mowa o wprowadzeniu do porządku obrad projektu uchwały. Skoro nadzwyczajny tryb z ust. 5 nie uchyla reguły o dostarczaniu radnym projektu uchwały przez rozpoczęciem sesji, to nie ma podstaw do przyjęcia, że art.20 ust.1a u.s.g. niewzmiankujący projektów uchwał, upoważnia do zakończenia procedury uchwałodawczej bez przedłożenia projektu radnym przed rozpoczęciem sesji. Takiego ograniczenia prawa radnych do racjonalnego i starannego działania oraz prawa klubów opozycyjnych do budowania koalicji nie można domniemywać uznając zarazem, że nie ma zastosowania w sprawie obowiązek zapisany expressis verbis w art.20 ust.1 u.s.g. W tym samym toku argumentacji mieści się ocena dla sprawy § 20 statutu Miasta. Wbrew twierdzeniu odpowiedzi na skargę i z powodów wskazanych powyżej Sąd uznaje, że nie ma podstaw prawnych do uznawania terminu z § 20 statutu jako końcowego (nie później niż na następnej sesji). Sąd uznaje za trafna argumentację Wojewody, że jest to termin początkowy (nie wcześniej niż na następnej sesji). D. Przedstawiona powyżej interpretacja jest zgodna z ogólnymi regułami stosowania prawa administracyjnego, zabraniającymi domniemań ograniczających prawa podmiotów innych niż organy publiczne. Dlatego obalenie na drodze domniemania wyprowadzonego z art.20 ust.1a u.s.g. — reguł zapisanych expressis verbis w dwóch przepisach (art.20 ust.1 oraz § 20 statutu) Sąd uznaje za niedopuszczalne. Radny ma prawo przygotować się do głosowania, a mniejszość —budować koalicję. Są to istotne wartości porządku prawnego, wyraźnie gwarantowane przez prawo przedmiotowe (art.20 ust.1 u.s.g. w związku z § 58 ust.5 statutu skontrastowany z art.20 ust.5 u.s.g. oraz § 20 statutu). E. Statut należy do przepisów gminnych powszechnie obowiązujących na terenie gminy, wiążących również organy gminy. Dlatego uchwały rady gminy sprzeczne z przepisami statutu tejże gminy są nieważne jako sprzeczne z prawem ( art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r., II SA 3174/95, ONSA 1997, z.2 poz. 64, LexPolonica nr 319006). W konsekwencji Sąd uwzględnił żądanie Wojewody stwierdzenia nieważności uchwały o wyborze przewodniczącego Rady Miasta. Nakazuje to art.91 ust.1 zd.1 w związku z art.93 ust. 1 u.s.g. w związku z art.147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art.2 w związku z art.7 Konstytucji RP. F. W swojej skardze Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta naruszyła § 20 Statutu, który stanowi, że "w przypadku odwołania z funkcji bądź wygaśnięcia mandatu Przewodniczącego lub jednego z Wiceprzewodniczących Rady przed upływem kadencji, Rada na swej najbliższej sesji dokona wyboru na wakujące stanowisko". W odpowiedzi Rada stwierdziła, że wybór Przewodniczącego na tej samej sesji, na której odwołano dotychczasowego Przewodniczącego był konieczny ze względu na to, że w tym dniu obydwaj Wiceprzewodniczący złożyli rezygnację i nie miałby kto zwołać następnej sesji Rady. Również i ten argument Rady nie zasługuje na uwzględnienie. Pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadencji (art. 20 ust. 2 u.s.g.). Tym samym można uznać, że w przypadku odwołania Przewodniczącego i rezygnacji jego zastępców, pracami Rady powinien kierować dotychczasowy Przewodniczący do czasu wyboru nowego Przewodniczącego. Przyjęcie takiej interpretacji pozwoliłoby uniknąć paraliżu prac Rady i byłoby zgodne z postanowieniami Statutu. Ponadto Rada nie musiała przyjmować rezygnacji obydwu Wiceprzewodniczących na sesji w dniu [...]. Art. 19 ust. 5 u.s.g. stanowi, że w przypadku rezygnacji wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji. Tym samym Rada miałaby jeszcze miesiąc na przygotowanie stosownych projektów uchwał w sprawie wyboru Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego, a kolejną sesję zwołałby i poprowadził jeden z Wiceprzewodniczących. G. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270, zm.: Dz. U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818).