III SA/Wa 1062/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za okres od stycznia 2004 roku do maja 2006 roku oraz odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od października 2004 roku do maja 2006 roku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz C. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 10 lipca 2006 r. C. sp. z o.o. z siedzibą w K. – dalej jako spółka lub strona – zwróciła się o rozłożenie na raty płatności wpłat i umorzenie odsetek. W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała na brak rentowności, stałe ceny na artykuły mrożone, nieterminowy wpływ należności od kontrahentów, brak możliwości natychmiastowego wyasygnowania całej kwoty na rzecz PFRON. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, decyzją z [...] listopada 2006 r., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm) – dalej jako urzs, Rozporządzenia Komisji WE Nr 1860/2004 z 6 października 2004 r. w sprawie stosowania art. 87 i art. 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis dla sektora rolnego i sektora rybołówstwa (Dz.U.UE.L.04.325.4), art. 67a § 1 pkt 2, 3 i art. 67b § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm) – dalej jako Ordynacja i art. 207 Ordynacji, odmówił spółce umorzenia odsetek za okres od stycznia 2004 r. do maja 2006 r. na PFRON, odmówił rozłożenia na raty płatności należnych wpłat oraz odsetek za okres od października 2004 r. do maja 2006 r oraz rozłożył dla strony płatność należnych rat wraz z odsetkami – we wskazanej wysokości i wskazany sposób – za okres od stycznia 2004 r. do września 2004 r. W uzasadnieniu organ podatkowy I instancji wskazał, że działalność spółki obejmuje przetwórstwo i produkcję mrożonych warzyw i owoców wymienionych w załączniku I do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i pomoc w tym zakresie należy traktować jako pomoc udzielaną w sektorze rolnictwa w rozumieniu art. 32 Traktatu WE. Ze względu na wytyczne Komisji Europejskiej, jak również zgodnie z treścią Rozporządzenia Komisji Wspólnoty Europejskiej Nr 1860/2004 z dnia 6 października 2004 r. (Dz.U.UE.L.04.325.4) w sprawie dostosowania art. 87 i art. 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis dla sektora rolnego i sektora rybołówstwa, pomoc udzielona podmiotom działającym w sektorze rolnictwa nie powinna przekraczać 3000,- euro, w okresie kolejnych trzech lat. Zdaniem organu I instancji obowiązujące przepisy w tym zakresie uniemożliwiają przyznanie spółce ulgi we wnioskowanym zakresie. Ulgę w zakresie wskazanym w sentencji Prezes PFRON zastosował w ramach pomocy de minimis, na podstawie § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy w zakresie niektórych ulg i zwolnień (Dz.U. Nr 94, poz. 900). W odwołaniu z 24 listopada 2006 r. spółka wniosła o uchylenie decyzji z [...] listopada 2006 r. w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek oraz rozłożenia na raty za okres od października 2004 r. do maja 2006 r. Zarzuciła błędną interpretację art. 32 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez przyjęcie, ze działalność gospodarcza prowadzona przez stronę podlega pod wymieniony przepis oraz błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu obliczania pomocy publicznej w różnych formach (Dz.U. Nr 194, poz. 1983), bez uwzględnienia zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z 19 września 2006 r. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2007 r. , Minister Pracy i Polityki Społecznej – dalej jako MPiPS lub Minister – na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 4 urzs oraz art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji, utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2006 r. Zdaniem organu odwoławczego "przedmiot działalności odwołującego mieści się w sektorze przemysłu rolnego", ponieważ kwalifikuje je – jako takie - art. 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji WE Nr 1860/2004 z 6 października 2004 r. (Dz.U.UE.L.04.325.4). Stąd pułap 3000,- euro na przyznaną pomoc, obowiązuje stronę. Według Ministra, rozporządzenie Rady Ministrów z 19 września 2006 r. dotyczy podmiotów wpłacających opłatę prolongacyjną, a nie sposobu obliczania wartości pomocy publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2007 r. spółka wniosła o "uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozłożenie na raty należnych na rzecz PFRON wpłat za dalszy okres, tj. od października 2004 do maja 2006 r. (...) i umorzenie odsetek w całości, tj. od stycznia 2004 r. do maja 2006 r. (...)". Spółka zarzuciła – w szczególności – "sprzeczność ustaleń okoliczności faktycznych z treścią materiału sprawy, mającą istotny wpływ na treść decyzji" oraz "nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów (...) podniesionych w odwołaniu". Zdaniem skarżącej organ odwoławczy pominął to, że do produktów rolnych w rozumieniu art. 32 Traktatu WE, zalicza się produkty wymienione w Załączniku I do Traktatu, gdzie określono w rubryce 1 numer nomenklatury brukselskiej, będący uszczegółowieniem "produktu rolnego". W rubryce tej nie ma jednak numeru klasyfikującego działalność spółki, natomiast numer klasyfikujący przedmiot działalności spółki to 15.33. Ponadto, według spółki, produkuje ona mrożone owoce i warzywa, zatem nie wytwarza ani płodów ziemi, ani produktów pierwszego przetworzenia, o czym świadczy stosowana stawka VAT. Przedmiotem działalności skarżącej jest - przede wszystkim – działalność handlowa – nie tylko w zakresie wyrobów własnych, ale także towarów obcych, do czego organ odwoławczy nie odniósł się i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia błędnie ustalony stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako u.p.p.s.a. – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, chociaż nie z powodów podniesionych w jej treści. Sąd zauważa, że w momencie wydania decyzji przez organ I instancji, w art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, istniało odesłanie do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej we wskazanym zakresie – m.in. do umarzania zaległości i rozkładania na raty. Stosowanie Ordynacji powinno następować jednak w określonym w przepisach stanie prawnym, czyli z uwzględnieniem treści Ordynacji z daty odesłania. Odesłanie zawarte w art. 49 urzs do Ordynacji oznacza konieczność stosowania przepisów Ordynacji w "zamrożonym" - z daty odesłania stanie prawnym, względnie w stanie prawnym oznaczonym we wskazanym w przepisie odsyłającym (por. wyrok TK z 3 kwietnia 2001 r. sygn. K 32/99). W analizowanym stanie prawnym odesłanie dotyczyło – w art. 49 ust. 1 - Ordynacji podatkowej w treści ustalonej Dz.U. Nr 137, poz. 926 i Nr 160, poz. 1083, z 1998 r. Nr 106, poz. 668, z 1999 r. Nr 11, poz. 95 i Nr 92, poz. 1062 oraz z 2000 r. Nr 94, poz. 1037 i Nr 116, poz. 1216. Natomiast odesłanie z art. 49 ust. 5 urzs, w stanie prawnym obowiązującym w 2006 r, uprawniało organy podatkowe do stosowania art. 48 lub art. 67 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm) w brzmieniu z 1 lutego 2003 r. Sąd zwraca przy tym uwagę na fakt, że odesłanie z art. 49 ust. 1 dotyczy konkretnie wskazanego stanu prawnego, natomiast w odesłaniu z art. 49 ust. 5 ustawodawca wskazał wprawdzie, że ma za przedmiot Ordynację podatkową - ze zmianami - lecz przepis ust. 5 został dodany przez art. 1 pkt 44 lit. c) ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. (Dz.U.z 2003 r.Nr 7, poz. 79), która zmieniała Ordynację z dniem 1 lutego 2003 r. W ocenie Sądu w sprawie należało stosować Ordynację podatkową w stanie prawnym z 1 lutego 2003 r. Inna praktyka prowadziłaby do naruszenia prawa, ponieważ zwrot "ze zm." dotyczył zmian w Ordynacji dokonanych do daty odesłania. Ordynacja, poprzez odesłanie, stała się, we wskazanych elementach, częścią urzs, natomiast urzs nie była w tym względzie nowelizowana. Zdaniem Sądu wszelkie zmiany w ustawie są wprowadzane, z założenia, z precyzyjnym określeniem ustawy nowelizowanej, a nie, jak przyjęły to organy administracji stosując prawo w tej sprawie – "kuchennymi drzwiami", w drodze kolejnych, zresztą wyraźnie nie wskazanych w treści ustawy, odesłań. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny "jawność i precyzyjność przepisów ma szczególne znaczenie w odniesieniu do wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych(...). Przy reglamentacji prawnej tych sfer, które zostały uznane za newralgiczne przez samego ustawodawcę należy wymagać od ustrojodawcy zwykłego starannej realizacji dyrektyw wynikających z zasad przyzwoitej delegacji" (wyrok TK z 7 stycznia 2004 r. syg, K 14/03). W ocenie Sądu, każda regulacja dająca organowi państwowemu uprawnienie do wkraczania w sferę praw i wolności obywatelskich, powinna spełniać wymóg dostatecznej określoności (por. orzeczenie TK z 19 czerwca 1992 r. sygn. U 6/92). Stosując do ustawodawcy wzorzec (i miernik) racjonalnego prawotwórcy błędna byłaby interpretacja odesłania zastosowana przez organy administracji, ponieważ – w ten sposób – nie zostałby precyzyjnie wyznaczony przez ustawodawcę zakres dopuszczalnej ingerencji w prawa obywateli (wyrok TK z 7 czerwca 2005 r. sygn. K 23/04), a co więcej zostałby uzależniony od zdarzeń przyszłych i nieznanych i podjętych w zupełnie innej sferze prawa. Art. 67a i art. 67b Ordynacji zostały wprowadzone do jej treści przez Rozdział 7a dodany art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 143, poz. 1199) zmieniającej ustawę z dniem 1 września 2005 r. Stąd w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 67 a i art. 67 b Ordynacji podatkowej, ponieważ w stanie prawnym wskazanym w odesłaniu, ani w stanie prawnym z daty odesłania, przepisy te nie obowiązywały. W dacie wydania decyzji przez organ I instancji, delegacja do stosowania Ordynacji podatkowej nie została zmieniona, a przepisy art. 67a i art. 67b, pomimo tego, że uregulowano w nich te same instytucje, o zastosowanie których zwracała się skarżąca, mają jednak inną treść. Wadliwe i zbyteczne zatem było rozważanie przez organ I instancji okoliczności wskazanych w art. 67a i art. 67b, skoro przepisy te nie obowiązywały w sprawie, a wniosek skarżącej należało rozpoznać na podstawie art. 48 i art. 67 Ordynacji, we wskazanym wyżej stanie prawnym. Z tego samego powodu rozważania na temat dyspozycji wynikających ze stosowania Rozporządzenia Komisji WE z 6 października 2004 r. Nr 1860/2004, czy innych wskazanych przepisów prawa europejskiego, należało uzupełnić o ten element, zwłaszcza, że strona nie ubiegała się w istocie (a co najmniej - nie tylko) o pomoc de minimis, lecz jak wskazano w formularzu wniosku – o pomoc na podstawie art. 48 i art. 67 Ordynacji. Zatem należało wyjaśnić przyjętą kwalifikację w uzasadnieniu decyzji: w aktach administracyjnych sprawy natomiast nie ma śladów podjętego działania w tym zakresie. W każdym jednak wypadku należało zastosować inne, wskazane powyżej, przepisy prawa. Rozważania, co do zastosowania prawa europejskiego, chociaż istotne ze względu na związanie mocą obowiązującą prawa europejskiego - od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej - powinny mieć charakter uzupełniający, ponieważ pomoc de minimis jest instytucją odrębną od przewidzianych w art. 48 i art. 67 Ordynacji. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji, brak jest wyjaśnienia przyczyn przyjęcia poglądu, zgodnie z którym stwierdzenie zawarte w preambule Rozporządzenia Komisji WE z 6 października 2004 r. Nr 1860/2004, zgodnie z którymi "w świetle doświadczeń Komisji można uznać, że pomoc nieprzekraczająca pułapu 3.000 EUR na beneficjenta w dowolnie określonym okresie trzech lat - w sytuacji gdy całkowita kwota takiej pomocy przyznanej wszystkim przedsiębiorstwom nie przekracza pułapu, który ma być ustalony przez Komisję na poziomie ok. 0,3% rocznej produkcji rolnej lub produkcji rybołówstwa - nie wpływa na handel między Państwami Członkowskimi i/lub nie zakłóca bądź nie zagraża zakłóceniem konkurencji i dlatego nie podlega przepisom art. 87 ust. 1 Traktatu", jest samoistną przesłanką odmowy umorzenia należności. Sąd zauważa, że preambuła jest to wstępna część aktów prawnych zawierająca motywy i cele, którymi kierował się prawodawca przy ich sporządzeniu. Preambuła nie ma samodzielnego charakteru normatywnego, a zatem może mieć jedynie funkcję pomocniczą przy wykładni prawa. W szczególności nie można rozpatrywać preambuły w oderwaniu od celów i treści aktu prawnego, który poprzedza, gdyż byłoby to naruszenie zasady pewności prawa wspólnotowego. W myśl tej zasady uregulowania powinny być jasne i precyzyjne, tak by podlegające im podmioty mogły ustalić w sposób jednoznaczny swoje prawa i obowiązki oraz podjąć w konsekwencji odpowiednie kroki (por. wyrok ETS z 10 października 2006 r. sygn. C-344/04). Oznacza to w szczególności, że chociaż preambuła wspólnotowego aktu prawnego może doprecyzować jego treść, to jednak nie można jej skutecznie przywoływać przed sądem krajowym w celu uzasadnienia odstępstw, w danej dziedzinie prawa, od przepisów danego aktu prawa europejskiego, lub też w celu samodzielnego skonstruowania uregulowań prawnych. Uzasadnienie przyjęcia danego aktu normatywnego ma ułatwić podmiotom, do których jest adresowany zrozumienie jego treści, czyli wykładnię istniejących norm prawnych, lecz nie tworzy nowych norm prawnych. Sąd zauważa, że organy administracji nie rozważyły w uzasadnieniu decyzji sytuacji, że treść preambuły stanowi wskazówkę interpretacyjną, zresztą w innym zakresie, niż co do warunku przyznania wnioskowanej pomocy. Oznacza to, że w sprawie organy administracji powinny dokonać oceny wpływu wnioskowanych przez stronę czynności na handel między Państwami Członkowskimi oraz możliwości zakłócenia konkurencji – jeżeli pomoc przekroczy wskazany limit, tak żeby uzasadnienie decyzji odpowiadało wymogom z art. 210 § 1 pkt 4 i 6 Ordynacji. Rozpoznając ponownie sprawę organy podatkowe powinny uwzględnić to, że wnioskowane przez stronę rozstrzygnięcia są uwarunkowane zbliżonymi przesłankami, lecz umorzenie zaległości jest konstrukcją odmienną od instytucji rozłożenia na raty, zatem wyraz innego sposobu wnioskowania powinien zostać – co najmniej - dany w treści decyzji. W szczególności rozłożenie na raty stanowi tylko czasowe przesunięcie terminu płatności, natomiast w wyniku zastosowania umorzenia – zobowiązanie wygasa. Sąd zwraca ponadto uwagę, że z treści wniosku z 10 lipca 2006 r. wynika, ze strona wnioskowała o rozłożenie na raty płatności wpłat (s. 40 akt adm.) oraz o umorzenie odsetek (s. 39 akt adm.); niezakreślone pozostały rubryki wniosku o umorzenie wpłat z odsetkami lub o rozłożenie na raty wpłat wraz z odsetkami i in. Organ administracji orzekł natomiast, jak wynika z treści sentencji decyzji z 3 listopada 2006 r., o rozłożeniu na raty wpłat wraz z odsetkami, zatem z przekroczeniem zakresu wniosku. Powody podjęcia rozstrzygnięcia tego rodzaju nie zostały wyjaśnione: ani w ogóle w treści decyzji obu instancji, ani w treści akt administracyjnych, czym naruszony został art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji. Brak ten organy administracji powinny uzupełnić. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 200 u.p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152 u.p.p.s.a.