II SA/Gl 481/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007r. sprawy ze skargi (...) Stowarzyszenia (...) z siedzibą w R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie rozbiórki budowli oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. uzupełnionym pismem z dnia [...] r. [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Z. (dalej PINB) o podjęcie działań mających na celu wydanie nakazu rozbiórki nielegalnych stacji bazowych telefonii komórkowej [...],[...] i [...] zlokalizowanych na dzwonnicy kościoła [...] w Z. Uzasadniając swoje żądanie Stowarzyszenie powołało się na pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. ( dalej WIOŚ), z którego – jak podało – wynika, że wskazane stacje nie spełniają wymogów ustawy Prawo ochrony środowiska, a wobec czego stanowią bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Postanowieniem z dnia [...] r. opartym na przepisie art. 31 § 2 k.p.a. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki stacji bazowych telefonii komórkowej objętych wnioskiem Stowarzyszenia. W uzasadnieniu podał, że prowadzone były już przez ten organ postępowania dotyczące stacji bazowych zainstalowanych na dzwonnicy kościoła [...] w Z. i zostały one zakończone ostatecznymi decyzjami. Co się tyczy powołanego we wniosku pisma WIOŚ organ podał, że nie zawiera ono nowych informacji nieznanych mu w czasie prowadzonych postępowań. Z postanowieniem tym, nie zgodziło się Stowarzyszenie [...], które wniosło zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej WINB ). W uzasadnieniu wskazało, że organ nadzoru budowlanego po otrzymaniu opinii organu ochrony środowiska miał obowiązek podjąć kroki prawne zmierzające do likwidacji nielegalnych stacji bazowych telefonii komórkowej. Do tego jednak nie doszło z uwagi na stanowisko Zastępcy WINB, który "uznał nielegalne stacje bazowe za legalne". Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o rozpatrzenie sprawy z dokładnym odniesieniem się do stanowiska WIOŚ oraz z podaniem podstawy prawnej. Ponadto wskazało, że nawet zdaniem operatora telefonii komórkowej każda stacja musi "mieć ocenę oddziaływania na środowisko, którą na pewno nie jest raport o jego oddziaływaniu". Konieczność bezzwłocznego rozpatrzenia sprawy Stowarzyszenie upatrywało w prawdopodobnym – jak podało – uszczerbku na zdrowiu jakiego doznali mieszkańcy. Pismem z dnia [...] r. WINB skierował do Prezesa Zarządu Stowarzyszenia wezwanie o sprecyzowanie sformułowań zamieszczonych w uzasadnieniu zażalenia dotyczących w szczególności działań Zastępcy WINB. W odpowiedzi Stowarzyszenie wyjaśniło, że PINB wydał w sprawie nakaz rozbiórki nielegalnych stacji bazowych, jednak decyzje te zostały uchylone przez Zastępcę WINB. Wskazało także, że operatorzy doskonale zdają sobie sprawę, iż stacje te są nielegalne tym bardziej, że zakwalifikowano je do obiektów użyteczności publicznej. NSA i WSA wypowiedziały się także jednoznacznie, iż budowa stacji bazowych wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę stanowisko to jest zatem zbieżne z poglądem WIOŚ. Postanowieniem z dnia [...] r. WINB utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Wskazał, że sprawa legalności budowy stacji bazowych telefonii komórkowej zlokalizowanych na dzwonnicy kościoła [...] w Z. była – jak wynika z akt sprawy – przedmiotem postępowań administracyjnych toczących się przed PINB. W sprawie tej wydano kilka decyzji, a w szczególności : • decyzją PINB z dnia [...] r. umorzone zostało postępowanie w sprawie legalności budowy stacji bazowej [...], • decyzją PINB z dnia [...] r. umorzono postępowanie w sprawie legalności budowy stacji bazowej [...] Sp. z o.o., • decyzją PINB z dnia [...] r. ( w uzasadnieniu błędnie wskazano datę [...] r. ) umorzono postępowanie w sprawie legalności budowy stacji bazowej [...] Sp. z o.o. WINB po rozpatrzeniu odwołań od powyższych decyzji umorzył postępowania odwoławcze, a decyzje te uzyskały status ostateczności. Od rozstrzygnięć zapadłych przed organem II instancji nie zostały wniesione skargi do sądu administracyjnego. Tym samym PINB nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie, już poprzednio rozstrzygniętej decyzjami ostatecznymi i zasadnie orzekł jak w sentencji. W skardze na to postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] Stowarzyszenie [...] domagało się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosło, że niezależnie od wniesionej skargi Stowarzyszenie złożyło także doniesienie do organów ścigania o popełnieniu wielokrotnego przestępstwa przez Zastępcę WINB. Wskazało, że domagało się podjęcia działań w sprawie nielegalnych stacji bazowych telefonii komórkowej, jednak mimo ewidentnych dowodów potwierdzających nielegalność tych stacji ( w tym stanowiska WIOŚ) organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, a organ odwoławczy nie uwzględnił wniesionego zażalenia, czym naruszył art. 91 Konstytucji RP i podważył ratyfikowaną Konwencję z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska ( Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706 ) gwarantujących udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska. W dalszej części uzasadnienia skargi Stowarzyszenie [...] wskazało, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego nakazujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Skarżone rozstrzygnięcie podważa także – zdaniem skarżącego – orzecznictwo NSA ( w tym wyroki NSA : z 16 maja 2005 r. OSK 1566/04 i z dnia 7 października 2005 r. II OSK 89/05 ) w świetle którego wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej, czy budowa masztu telefonii komórkowej wymagają wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy terenu. Stanowisko Zastępcy WINB narusza także przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) w zakresie uzgodnienia projektu budowlanego z wojewodą i państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym oraz przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko montowanych anten. Wreszcie Stowarzyszenie wskazało, że składając wniosek domagało się przywrócenia porządku prawnego oraz wyraziło nadzieję, że sąd administracyjny rozstrzygnie sprawę naruszenia wszelkich możliwych przepisów. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie oraz poinformował, że merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku bowiem zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa materialnego, a także prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) ( art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 ) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem : 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W świetle art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. ilekroć w Kodeksie postępowania administracyjnego jest mowa o organizacjach społecznych – rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Nie może ulegać zatem wątpliwości, że działające na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 19889 r. Prawo o stowarzyszeniach ( Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) skarżące [...] Stowarzyszenie [...]z siedzibą w R. należało zaliczyć do organizacji społecznych o jakich mowa w art. 31 k.p.a. Z przywołanego przepisu wynika, że w sprawie dotyczącej innej osoby, w której nie toczyło się jeszcze postępowanie, organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem jego wszczęcia. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w kontrolowanym postępowaniu, gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sprawach dotyczących legalności zainstalowania stacji bazowych telefonii komórkowej na dzwonnicy kościoła [...] w Z. toczyły się przed organami nadzoru budowlanego już trzy postępowania. Zakończyły się one decyzjami umarzającymi postępowanie, a zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcia mają walor decyzji ostatecznych. Z akt sprawy wynika także, że decyzją PINB z dnia [...] r. znak : [...] umorzone zostało w całości postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania wieży kościelnej parafii [...] w Z., a decyzją z dnia [...] r. znak: [...] WINB umorzył postępowanie odwoławcze w tej sprawie. W aktach sprawy znajdują się wreszcie dwie decyzje Wojewody. Jedną z dnia [...] r. organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku technicznego do obsługi urządzeń [...]. Drugą zaś decyzją z dnia [...] r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia [...] Sp. z o.o. na budowę pomieszczenia technicznego do obsługi stacji bazowej. Ta ostatnia decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Rozważając w tym kontekście postanowienie PINB odmawiające wszczęcia postępowania należy wskazać, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby organizacja społeczna może złożyć jedynie w przypadku spraw, które mogą być wszczynane z urzędu ( Por. w tej kwestii B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 s. 145 ). Sytuacja taka w związku z wcześniejszymi decyzjami zapadłymi w omówionych wyżej sprawach nie miała jednak miejsca w kontrolowanym postępowaniu, bowiem organ do którego zostało skierowane wezwanie o wszczęcie postępowania był zgodnie z art. 110 k.p.a. związany swoimi wcześniejszymi decyzjami. Przywołać w tym miejscu trzeba także stanowisko zajęte przez NSA, który w wyroku z dnia 10 sierpnia 2001 r. ( sygn. akt I SA 2460/00 [w:] LEX nr 54742 ) stwierdził, że przepis art. 31 § 1 k.p.a. "może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku "innej osoby", ale będącej stroną tego postępowania. Jeżeli organizacja społeczna żąda wszczęcia postępowania, to innymi osobami w rozumieniu komentowanego przepisu będą jedynie te osoby, które mogą być stronami postępowania". Przenosząc ten pogląd na grunt kontrolowanego postępowania przyjdzie zauważyć, że w opisanych okolicznościach organ nadzoru budowlanego mógł wszcząć postępowanie w sprawie legalności zrealizowanych robót budowlanych, bądź zmiany sposobu użytkowania wieży kościoła [...] w Z. tylko w trybie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania nie mogło jednak nastąpić – jak domagało się tego Stowarzyszenie – w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 2 czy pkt 5 k.p.a. Brak było bowiem jakiegokolwiek dowodu popełnienia przestępstwa przez Zastępcę WINB, a okoliczności przywołane przez Stowarzyszenie wynikające z pisma WIOŚ były znane wcześniej PINB, co wynika z pisma tego organu z dnia [...] r. Tym samym do wznowienia postępowania w sprawach zakończonych opisanymi decyzjami mogło dojść co najwyżej w trybie art. 145 § 4 k.p.a. wymagałoby to jednak jak wynika z art. 147 k.p.a. złożenia stosownego wniosku przez podmiot będący stroną tych postępowań, który bez własnej winy nie brał w nich udziału. Zauważyć też należy, że przepisy prawa materialnego w przypadku niektórych postępowań wyłączają stosowanie art. 31 k.p.a.. Sytuacja taka ma m.in. miejsce w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę ( art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane < Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118> ), czy postępowań o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ( art. 46a ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska ). Analizując treść art. 31 § 1 k.p.a. podkreślić wreszcie trzeba, że wskazane zostały w nim dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie aby organizacja społeczna mogła uzyskać status strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej interesu prawnego innych osób. Żądanie wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu na prawach strony musi być bowiem uzasadnione z jednej strony celami statutowymi tej organizacji oraz przemawiać musi za tym interes społeczny. Ustalenie czy cele statutowe danej organizacji uzasadniają jej udział w postępowaniu sprowadza się do porównania tych celów z przedmiotem postępowania. W kontrolowanej sprawie Stowarzyszenie nie określiło precyzyjnie przedmiotu postępowania podając ogólnie, że domaga się podjęcia działań ( kolejnych ) mających na celu wydanie nakazu rozbiórki zainstalowanych na dzwonnicy kościoła [...] w Z. nielegalnych stacji bazowych należących do trzech operatorów sieci telefonii komórkowej. Wskazało też, że stacje te stanowią bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowe stacje zostały wybudowane w oparciu o zgłoszenia dokonane w trybie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ( w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonanych zgłoszeń – Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) do których organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwów ani nie nałożył obowiązku uzyskania pozwoleń na budowę - wniosek ten można było potraktować jako żądanie wznowienia postępowań legalizacyjnych prowadzonych w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Nie ulega wątpliwości, że tak określony przedmiot postępowania pozostawał w zgodzie z celami statutowymi Stowarzyszenia [...], bowiem zgodnie z postanowieniami zamieszczonymi w § 7 ust. 1 Statutu Stowarzyszenia celem takim jest "przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania". Bardziej skomplikowane jest dokonanie oceny, czy interes społeczny przemawiał za uwzględnieniem wniosku Stowarzyszenia. Zauważyć z jednej strony należy, że pole niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego emitowane przez stacje bazowe telefonii komórkowej może stwarzać zagrożenia zarówno dla ludzi, jak i dla środowiska. Zagrożeniom tym przeciwdziała się przez instalowanie anten nadawczych kilkadziesiąt metrów nad poziomem terenu oraz zachowania odpowiednich odległości do znajdujących się w otoczeniu tych anten obiektów budowlanych. Z drugiej strony nie można nie dostrzegać, że stacje bazowe telefonii komórkowej zgodnie z dominującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych zaliczane są do inwestycji celu publicznego ( por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 811/05 [w:] LEX nr 236467; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1189/04 [w:] ZNSA 2006/4-5/130), a wyłączenie i demontaż stacji bazowych operatorów trzech sieci komórkowych mogłoby znacznie pogorszyć, czy wręcz uniemożliwić korzystanie z telefonów komórkowych w kilkudziesięciotysięcznym mieście i jego okolicy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy wskazać, że Stowarzyszenie domagając się wznowienia postępowań w sprawie legalności przedmiotowych stacji bazowych winno przedłożyć dowody wskazujące na istniejące zagrożenia dla środowiska związane z pracą tych anten, co pozwoliłoby na uznanie, że interes społeczny przemawiał za wszczęciem przedmiotowych postępowań. Dowodu takiego nie mogło jednak stanowić powołanie się na pismo WIOŚ z dnia [...] r. kierowane do PINB. W tym miejscu należy przywołać treść art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska ( Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ). W świetle tego przepisu w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji rządowej i samorządowej organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o: 1) wszczęcie postępowania administracyjnego; 2) dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w K. przysługiwała zatem także możliwość domagania się wszczęcia postępowania. Po zapoznaniu się ze stanem sprawy oraz wydanymi już decyzjami, organ ten jednak nie zgłosił żądania wznowienia prowadzonych wcześniej postępowań. Z załączonego do pisma uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. z dnia [...] r. wynika ponadto, że zainstalowana na wieży kościoła [...] w Z. stacja bazowa tej Spółki została skontrolowana przez Inspekcję Ochrony Środowiska w dniach [...] i [...] r. Z kopii protokołu tej kontroli wynika, że wcześniej przeprowadzone zostały pomiary pól elektromagnetycznych w otoczeniu tej stacji. Pomiary te wykazały, że w miejscach dostępnych dla ludności nie stwierdzono przekroczeń wartości dopuszczalnych poziomów tych pól określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1889 ). Z powyższych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.