II SA/Łd 406/07

Dnia 6 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...]r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r. – rozpoznając ponownie sprawę po uchyleniu poprzedniej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2004 r. – orzekł o zwrocie na rzecz S. K. i C.K. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A , oznaczonej jako działka nr 1142/2 o pow. 4617 m2 oraz o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka numer 1142/1 o pow. 1243 m2 i zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej Ł. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 64.676 zł. W uzasadnieniu decyzji, odmawiając zwrotu części nieruchomości oznaczonej numerem działki 1142/1 organ I instancji stwierdził, że znajduje się ona w wieczystym użytkowaniu osoby trzeciej. Natomiast orzekając o zwrocie działki numer 1142/2 podano, iż "planowany sposób wykorzystania nieruchomości był inny niż wskazywany właścicielom w uchwałach powoływanych w wyniku skarg". Od decyzji tej odwołanie wnieśli S. K., C. K., Burmistrz Miasta Ł., Polski Związek A w Ł. oraz Polski Związek B w Ł. W złożonym odwołaniu skarżący S.K. i C.K. podnieśli, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów k.p.a. Zarzucili, że organ I instancji nie ustalił, czy "żądanie zwrotu własności ma odbyć się zgodnie z naszym życzeniem w naturze, czy w gotówce". Zakwestionowali także sposób wyliczenia odszkodowania oraz stwierdzili, że została wydana decyzja o treści merytorycznej nie do wykonania, gdyż nie są w stanie zapłacić z tytułu zwrotu "zrewaloryzowanego odszkodowania 1/2 kwoty 66 tysięcy złotych". Dalej podnieśli, że podejmując zaskarżoną decyzję organ I instancji nie doręczył im odpisu opinii biegłego, a w uzasadnieniu decyzji pominął wszelkie rozważania na temat sposobu wyliczenia kwoty 66.000 zł. Burmistrz Miasta Ł. w treści odwołania podniósł, że "przedmiotowa nieruchomość została użyta na cel określony w uchwale Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r. w sprawie skorzystania z przysługującego prawa pierwokupu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. i wykorzystana jest zgodnie z przeznaczeniem określonym w ówczesnym planie i aktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla m. Ł.". Natomiast składający odwołanie, w zakresie dotyczącym działki nr 1142/2, Polski Związek A. stwierdził, iż "w oparciu o uchwałę nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. działka ta przeznaczona została na zieleń urządzoną w ramach pracowniczych ogródków działkowych i od tej pory teren ten jest w zarządzie Polskiego Związku B". Z kolei, Polski Związek B. w Ł., zaskarżając decyzję Starosty zarzucił, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 28, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 14, art. 15, art. 17 i art. 24 w zw. z art. 49 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 169, poz. 1419). Po rozpatrzeniu odwołań, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r., uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na mocy art. 29 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159 ze zm.) poprzez skorzystanie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z prawa pierwokupu. W akcie tym nie sprecyzowano jednak celu nabycia nieruchomości. Dlatego też, jak stwierdził organ II instancji, w tym stanie rzeczy cel ten powinien być ustalony na podstawie innych dokumentów. W przedmiotowej sprawie ustaleń takich jednak nie dokonano. Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, jaki był cel nabycia przedmiotowej nieruchomości i czy cel ten został zrealizowany. Wskazując, że sporna nieruchomość została nabyta na podstawie art. 29 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach Wojewoda podniósł, że podstawę nabycia stanowiła uchwała nr [...] Prezydium PRN w Ł. Z treści tego aktu wynikało, że nieruchomość przeznaczona była pod zieleń urządzoną z wykorzystaniem na pracownicze ogródki działkowe. Z kolei w uchwale Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] r. znajduje się stwierdzenie, iż "zgodnie z opinią Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury PPRN w Ł. z dnia [...]. przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod zieleń urządzoną (parkową) i na poszerzenie ulicy A". W aktach sprawy organu I instancji – co podkreślił Wojewoda – brak jest jednak zarówno uchwały Prezydium PRN w Ł. nr [...] jak i pisma Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury PPRN w Ł. z dnia [...]r. potwierdzających powyższe ustalenia. Jak dalej wskazał organ odwoławczy, pomimo braku tych dokumentów, nie dokonując głębszej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie odnosząc się do poszczególnych przesłanek wymienionych w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ I instancji uznał, iż działka numer 1142/2 o pow. 4617 m2, stanowiąca część nabytej działki nr 1142 (zajęta pod ogrody działkowe), nie została wykorzystana na cel nabycia i orzekł o jej zwrocie. Zdaniem Wojewody stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Dalej organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy organu I instancji nie wynika także, iż działka nr 1142/1 pozostaje w wieczystym użytkowaniu osoby fizycznej. W nadesłanych dokumentach brak bowiem odpisu z księgi wieczystej Kw. Nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, co uniemożliwia ustalenie kiedy prawo użytkowania dla przedmiotowej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej, kto jest aktualnie użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości oraz czy użytkownik wieczysty był informowany o toczącym się postępowaniu o jej zwrot. Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie dodatkowej oceny wymaga także ustalone do zwrotu zwaloryzowane odszkodowanie. Jak wskazał bowiem organ, z operatu szacunkowego wynika, że wartość nieruchomości zwiększyła się o 12%. Stąd też w przypadku orzekania o zwrocie należy ustalić, czy w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Polski Związek B. w Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jest stroną postępowania administracyjnego i jest w nim reprezentowany przez swój statutowy organ - Okręgowy Zarząd Ł. oraz A.. Skarżący podniósł w związku z tym, że organ rozstrzygając sprawę całkowicie pominął przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, która to ustawa chroni działkowców, poprzez postanowienia art. 24 tej ustawy. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie rozstrzygnął ponownie sprawy zwrotu nieruchomości i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanu prawnego i faktycznego na nieruchomości. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji – w ocenie Polskiego Związku B., ograniczył się tylko do kontroli zasadności zarzutów podnoszonych w odwołaniach i to nie wszystkich stron postępowania administracyjnego, a powinien rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty stron oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Poza tym, zdaniem skarżącego, pominięcie w uzasadnieniu decyzji postanowień ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jako okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wpłynie w sposób istotny na wynik sprawy przy ponownym, kolejnym już rozpoznaniu sprawy przez Starostę [...]. Jednocześnie, w ocenie skarżącego, niezastosowanie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez organ orzekający powoduje, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo materialne. Skutkiem powyższego jest, jak określił to Polski Związek B., pominięcie wykluczonego przez ustawodawcę roszczenia byłych właścicieli o wydanie gruntu, na którym zlokalizowany jest rodzinny ogród działkowy, o czym stanowi art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...], podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami formalnymi, regulującymi zasady procedury administracyjnej. Oceniając w tym kontekście decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. uchylającą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazującą temu organowi sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. do ponownego rozpoznania, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Analizując treść skargi w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Sąd doszedł do przekonania, iż tak naprawdę skarga Polskiego Związku B. wymierzona jest przeciwko motywom decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., jako że treścią odwołania Związek domagał się uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, co też się stało. Godzi się zauważyć, iż kwestia zwrotu wskazanej wyżej nieruchomości była już raz przedmiotem uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 3 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1347/01 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] r. w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości, z uwagi na sprzeczność tych rozstrzygnięć z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził przede wszystkim, iż porównanie konstrukcji nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz nabycia na podstawie umowy sprzedaży zawartej na zasadach i w trybie określonym w art. 29-36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z wykonaniem przez Skarb Państwa przewidzianego w tych przepisach prawa pierwokupu upoważnia do traktowania nabycia nieruchomości na zasadach i w trybie określonym w art. 29-36 ustawy o gospodarce nieruchomościami w miastach i osiedlach za zrównane z nabyciem nieruchomości na zasadach i w trybie określonym w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. a tym samym do uznania, że również do nieruchomości nabytych w związku z wykonaniem przez Skarb Państwa prawa pierwokupu znajdują zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istotą niniejszej sprawy jest żądanie S.K. i C.K. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A., obejmującej obecnie działki nr 1142/1 i 1142/2, oparte o regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W art. 136, 137 i 229 tej ustawy prawodawca unormował problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Z tego też względu, aby prawidłowo odnieść się do skuteczności zgłoszonego żądania należy ocenić je w szczególności w kontekście przesłanek przewidzianych treścią powołanych przepisów. W myśl art. 136, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 3 zd. 1). Roszczenie, o którym tutaj mowa, nie przysługuje poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229). Zgodnie z art. 137 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot (art. 137 ust. 2). Z powołanych wyżej przepisów wynika więc, że wydanie decyzji rozstrzygającej kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać poprzedzone ustaleniem celu, dla którego nabyto nieruchomość, a następnie ustaleniem, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (akcie notarialnym). W rozpoznawanej sprawie cel nabycia spornej nieruchomości, co zaakcentował już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2004 r., określony został między innymi w uchwałach: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] r. Nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] r. Nr [...] i opinii Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury PPRN w Ł. z dnia [...] r. Pierwsza z wymienionych uchwał, wskazywać miała, że omawiana nieruchomość przeznaczona jest pod zieleń urządzoną z przeznaczeniem na pracownicze ogródki działkowe. W oparciu o nią, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł., na podstawie art. 29 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (j.t. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), skorzystało z przysługującego mu prawa pierwokupu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. Druga uchwała odwoływała się natomiast do warunkowej umowy sprzedaży tej nieruchomości (aktu notarialnego z dnia 19 maja 1970 r.) i powołanej w niej opinii Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury PPRN w Ł. z dnia [...] r., zgodnie z którą nieruchomość miała zostać przeznaczona pod zieleń urządzoną (parkową) i na poszerzenie ulicy A. Opinii tej, podobnie jak i uchwały Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] r., jak słusznie zauważył Wojewoda [...], brak jest w aktach sprawy. Według Wojewody, braki w tym zakresie skutecznie uniemożliwiają ustalenie celu nabycia nieruchomości, a co za tym idzie wyjaśnienie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Niekompletny materiał dowodowy uzasadniał więc uchylenie decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do ponownego rozpoznania temu organowi. Według art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja administracyjna wydana na podstawie tej normy prawnej w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych określana jest mianem -decyzji kasacyjnej. Taka decyzja, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 21/98 (opubl. ONSA NR 3 z 1998 r. poz. 79), może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy gdy – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce właśnie w badanej sprawie, albowiem wyjaśnienie wskazanych przez Wojewodę [...] okoliczności nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego uzupełniającego postępowania odwoławczego, czyli poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a., a koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Takie zaś postępowanie może w przedmiotowej sprawie przeprowadzić tylko Starosta [...]. Wydając decyzję kasacyjną, Wojewoda [...] prawidłowo ograniczył się do oceny przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu i nie rozstrzygnął o meritum sprawy, albowiem sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wbrew zarzutom strony skarżącej, nie dojrzała jeszcze do merytorycznego rozstrzygnięcia. Zasadnie też nie przeprowadził merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez Starostę [...] oraz nie udzielił wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej Staroście do ponownego rozpatrzenia. Z tych wszystkich względów zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd oceniał jako chybiony. Niezasadny jest tym samym zarzut skargi dotyczący "naruszenia art. 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa", bowiem w sprawie zachodziły podstawy do wydania orzeczenia kasacyjnego. Podkreślić dodatkowo trzeba, że w tej sprawie nie zachodziły podstawy do dokonania przez organ orzekający analizy przepisów art. 14 i 15 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), zawierających ograniczenia co do sposobu zaspokajania zasadnych roszczeń osób trzecich do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy, o których mowa w art. 24 tej ustawy, skoro jak zostało to już wcześniej stwierdzone brak jest możliwości dokonania ustaleń pozwalających na uwzględnienie zgłoszonego wniosku. Zgodnie z powołanym wyżej art. 24 ust. 1, zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Powyższa regulacja ma, w ocenie Sądu, charakter szczególny wobec ogólnych zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w cytowanych wcześniej przepisach art. 136, 137 i 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego też względu, decyzja kasacyjna, stanowiąca przedmiot skargi, mimo obaw Polskiego Związku B. w żaden sposób nie przesądza, iż po ponownym rozpoznaniu sprawy i wydaniu ewentualnego rozstrzygnięcia uwzględniającego roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dojdzie do naruszenia art. 24 ust. 1 tej ustawy. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, bo brak było podstaw na tym etapie postępowania do ich zastosowania przez Wojewodę Ł.. Kolejnym zagadnieniem, na które trzeba zwrócić uwagę jest podnoszony zarówno w odwołaniu od decyzji I instancji jaki i w skardze do Sądu, zarzut pominięcia w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości użytkowników działek w A. w Ł., którzy z uwagi na zagwarantowane im w art. 15 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych prawo własności nasadzeń, urządzeń i naniesień, mają według strony skarżącej, interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. W przekonaniu Sądu, stanowisko Polskiego Związku B. co do tego, że działkowcy - użytkownicy działek mają interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jest błędne. Ustosunkowując się do wskazanego zarzutu wyjaśnić należy, że problematyka tworzenia i działalności ogrodów działkowych początkowo była regulowana dekretem z dnia 25 czerwca 1946 r. o ogrodach działkowych (Dz. U. R.P. Nr 34, poz. 208), który utracił moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117). Na podstawie art. 35 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (t.j.: Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) ustawa z 1949 r. utraciła moc obowiązującą, zaś miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu jej wejścia w życie zgodnie z art. 32 stały się pracowniczymi ogrodami działkowymi w rozumieniu tej ustawy. Następnie, w oparciu o 41 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) pracownicze ogrody działkowe przekształcone zostały w rodzinne ogrody działkowe. Jak wynika z art. 14 obecnie obowiązującej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, Polski Związek Działkowców ustanawia w drodze uchwały na rzecz swojego członka bezpłatne i bezterminowe prawo używania działki i pobierania z niej pożytków (użytkowanie działki) – ust.1. Na wniosek osoby wymienionej w ust. 1, Polski Związek Działkowców ustanawia na jej rzecz prawo użytkowania działki - w rozumieniu Kodeksu cywilnego – w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, jeżeli grunty wchodzące w skład rodzinnego ogrodu działkowego znajdują się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców lub stanowią jego własność -ust. 2. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z prawidłowo dokonanych przez Wojewodę [...] ustaleń faktycznych, działka nr 1142/2 jest wykorzystywana przez Polski Związek B. Ustanawiając na rzecz działkowców tzw. użytkowanie działki, Polski Związek B, wypełnia swoje zadania statutowe, w istocie przekazuje korzystanie z określonej i fizycznie wyodrębnionej części nieruchomości w postaci działki w rodzinnym ogrodzie działkowym. Uprawnienie to nie oznacza jednak interesu prawnego użytkownika działki (działkowca) w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu wywłaszczeniowej nieruchomości. Nie mogą również stanowić podstawy działania organu administracji publicznej w takim postępowaniu. Zarówno bowiem powyższe roszczenia, jak i roszczenia wynikające z poczynionych nakładów na użytkowanej działce (art. 15 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych), mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, a nie w ramach postępowania administracyjnego. Podobne zresztą stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 949/04. W wyroku tym NSA stwierdził, iż ewentualny zwrot nieruchomości dokonuje się między byłym właścicielem lub jego spadkobiercami, a obecnym właścicielem, pod warunkiem, że jest nim Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Odrębna od gruntu własność nakładów, nie objętych zwrotem, nie czyni ich właścicieli (użytkowników działek) stronami postępowania o zwrot, a jedynie ma znaczenie w dokonaniu rozliczeń i to tylko na drodze cywilnej, co powoduje, że w postępowaniu administracyjnym działkowcy mają jedynie interes faktyczny. W świetle powyższych wywodów zasadny jest wniosek, że użytkownicy działek nie mogą być stronami postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 28 kpa, albowiem o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny, a nie interes faktyczny, który posiadają użytkownicy działek. Skoro zatem użytkownicy działek dysponują wyłącznie interesem faktycznym, to nie mogą oni również skutecznie żądać od organu administracyjnego, by postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości toczyło się z ich udziałem. Z przytoczonych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę Polskiego Związku B. B.C.