II SA/Ol 336/23

Dnia 29 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. na uchwałę Rady Gminy Grunwald z dnia [...], nr [...] w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Grunwald na rzecz Stowarzyszenia P. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 16 marca 2023 r. Stowarzyszenie [...] (dalej jako: skarżący, stowarzyszenie) zaskarżyło uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 89 ust. 9 w związku z art. 89 ust. 1-5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że utworzenie zespołu szkolno-przedszkolnego poprzez połączenie publicznej szkoły podstawowej i samorządowego przedszkola nie stanowi przekształcenia o jakim mowa w art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe i zaniechanie procedur określonych w tych przepisach do przeprowadzenia likwidacji oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że skarżące stowarzyszenie prowadziło od 20 stycznia 2014 roku do 31 lipca 2020 roku w miejscowości [...] (gmina [...]), pod numerem [...], [...] inną formę wychowania przedszkolnego - punkt przedszkolny. Podmiot ten na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego był uprawniony do otrzymywania dotacji z budżetu gminy [...]. W tym celu zachodziła konieczność ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy [...]. Stosowny procent tej wartości stanowił należną dotację na dzieci uczęszczające do punktu przedszkolnego w [...]. Bardzo istotne znaczenie w tym kontekście miała m.in. liczba dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego na terenie dotującej gminy. Skarżący argumentował, że od 1 września 2017 roku do dnia dzisiejszego na terenie Gminy [...] funkcjonowało i nadal funkcjonuje jedno przedszkole publiczne zlokalizowane w [...]. Natomiast w strukturze Szkoły Podstawowej w [...] funkcjonował m.in. oddział przedszkolny tzw. "zerówka" dla dzieci w wieku 6 lat. Rada Gminy 29 sierpnia 2019 roku podjęła uchwałę nr [...] w wersji przygotowanej przez wójta w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...]. Zgodnie z § 2 pkt 1 tej uchwały sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych Gminy [...] tworzą m.in. Przedszkole Samorządowe [...]. Stowarzyszenie argumentowało dalej, że do tego dnia obowiązywała uchwała Rady Gminy z 15 lutego 2017 roku nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...]. W § 1 wskazano, że ustala się sieć publicznych oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych z siedzibami, które obejmują m.in. Oddziały Przedszkolne przy Szkole Podstawowej [...]. Publiczne przedszkole w [...] zostało zaś utworzone na podstawie uchwały Rady Gminy z 25 sierpnia 2017 r. nr [...]. Stowarzyszenie podniosło, że pomimo utworzenia z dniem 1 września 2017 roku Publicznego Przedszkola nie dokonano zmian w obowiązującej uchwale Rady Gminy z 15 lutego 2017 r. Do dnia 31 sierpnia 2019 r. Publiczne Przedszkole bez wątpienia prowadziło jeden oddział dla dzieci w wieku 3-5 lat. Natomiast oddział rocznego przygotowania przedszkolnego (tzw. "zerówka"] wchodził w skład struktury Szkoły Podstawowej w [...] jako oddział przedszkolny. Na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy z [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...] przyjęto, iż od dnia 1 września 2019 r. nastąpiła zmiana. Z deklaratoryjnej uchwały usunięto oddziały przedszkolne funkcjonujące w strukturze Szkoły Podstawowej [...] i ujęto tam jedynie Przedszkole. Z przyjętej uchwały wynika, że jeden funkcjonujący do tej pory oddział przedszkolny w strukturze Szkoły Podstawowej przestał istnieć. W taki sposób dotychczasowy oddział przedszkolny zlikwidowano, wymieniając jedynie Przedszkole. Dokonano w ten sposób "przeniesienia" oddziału przedszkolnego ze struktury szkoły do przedszkola. Takiemu stanowisku przeczyła nie tylko niezgodność z prawem przyjętej procedury, ale również wciąż obowiązujące zapisy w statutach przedszkola i szkoły podstawowej. Skarżące stowarzyszenie wyjaśniło, że pomiędzy powyższymi uchwałami, podjęta została zaskarżona uchwała z 27 czerwca 2018 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...]. W ocenie skarżącego stowarzyszenia powyższa uchwała, podjęta niezgodnie z prawem, niewątpliwie miała wpływ na wysokość podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, a w konsekwencji na wysokość dotacji na dzieci uczęszczające do punktu przedszkolnego w [...] prowadzonego przez skarżące stowarzyszenie. Z tego też wynika interes prawny i uprawnienie do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podniosło stowarzyszenie, że nie ma racji organ wskazując, że w przypadku utworzenia zespołu lub placówek szkół nie stosuje się przepisów o likwidacji, określonych w art. 89 ustawy Prawo oświatowe. Organ w nieuprawniony sposób przyjął, że utworzenie zespołu szkolno-przedszkolnego poprzez połączenie publicznej szkoły podstawowej i samorządowego przedszkola nie stanowi przekształcenia, o jakim mowa w art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe. Z jurysprudencji jasno wynika, że skoro brak jest legalnej definicji przekształcenia, to poza przypadkami wyłączenia szkół/przedszkoli lub placówek z zespołu szkół oraz rozwiązania zespołu szkół wszystkie inne działania związane z ingerencją w warunki utworzenia i organizacji szkoły/przedszkola lub placówki wymagają zachowania warunków dotyczących obowiązku informacyjnego oraz warunku dotyczącego uzyskania dla przekształcenia pozytywnej opinii kuratora oświaty (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 02.03.2022 r., sygn. akt II SA/Rz 89/22). W myśl treści art. 91 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe, obowiązującej w chwili podejmowania uchwały przez Radę, organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 88 i art. 89 nie stosuje się. Skarżący podniósł, że przepis ten uzyskał nowe brzmienie dopiero w dniu 1 stycznia 2019 r., czyli po podjęciu uchwały, zatem przepis ten w nowym brzmieniu nie powinien mieć w sprawie zastosowania. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Gminę [...] Wójt Gminy [...] (organ) wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami skargi. Organ podkreślił, że w dniu podjęcia uchwały o utworzeniu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego żaden przepis prawa nie stanowił, że do utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego stosuje się przepisy dotyczące przekształcenia przedszkola czy też szkoły podstawowej, a skarżący nie dowiódł tego. Wskazano, że zgodnie z uchwałą Zespól stał się jednostką budżetową Gminy [...] poprzez połączenie funkcjonujących jednostek Szkoły Podstawowej [...] oraz Przedszkola Samorządowego w [...]. Organizację i zasady funkcjonowania Zespołu określił nadany Statut Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, zgodnie z postanowieniami statutu zawartymi w Rozdziale 6 § 17 ust. 1. Według organu w myśl art. 18 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe Zespół Szkolno-Przedszkolny nie jest żadnym typem szkoły. Zwrócono uwagę, że utworzenie Zespołu powstało poprzez połączenie funkcjonujących już jednostek, tj. Szkoły Podstawowej w [...] oraz Przedszkola Samorządowego w [...]. Utworzenie Zespołu nie stanowi zaś przekształcenia przedszkola ani szkoły. Organ wskazał, że utworzenie zespołu następuje w trybie art. 88 Prawa oświatowego (tak jak założenie szkoły), a nie art. 89 Prawa oświatowego (likwidacja szkoły). Podniósł dodatkowo, że samo tworzenie Zespołu powstające poprzez połączenie już funkcjonujących jednostek Szkoły Podstawowej w [...] i Przedszkola Samorządowego w [...] nie powodowało przekształcenia tej szkoły jak i przedszkola w inną placówkę o innym profilu nauk, co zgodnie z art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe skutkowałoby koniecznością zastosowania procedury likwidacji szkoły z art. 89 ust. 1-5 ustawy Prawo oświatowe. Organ przywołał również art. 91 ust. 7a pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym w przypadku: utworzenia zespołu szkół lub placówek - przepisu art. 89 nie stosuje się, tj. nie stosuje się w tym przypadku do likwidacji szkoły, oddziału przedszkolnego, przedszkola. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm; dalej jako: u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu skarżące stowarzyszenie wykazało swój interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej w sprawie uchwały. Skarżące stowarzyszenie bowiem – jak wskazało w skardze, a organ temu nie przeczył - prowadziło od 20 stycznia 2014 roku do 31 lipca 2020 roku w miejscowości [...], inną formę wychowania przedszkolnego - punkt przedszkolny. Podmiot ten na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego był uprawniony do otrzymywania dotacji z budżetu gminy [...]. W tym celu zachodziła konieczność ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy [...]. Stosowny procent tej wartości stanowił należną dotację na dzieci uczęszczające do punktu przedszkolnego w [...]. W związku z powyższym przyjąć trzeba, że podjęcie aktu, który ma choćby pośredni wpływ na wysokość dotacji należnej skarżącemu, skutkuje również naruszeniem interesu prawnego stowarzyszenia. Dalej podnieść należy, że stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego – za taki należy uznać zaskarżoną uchwałę - jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że zgodnie z obowiązującym w dniu podjęcia spornej uchwały brzmieniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996; dalej jako: P.o. lub ustawa), organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Według zaś art. 91 ust. 2 tej ustawy organ prowadzący może połączyć w zespół prowadzoną przez siebie szkołę podstawową z prowadzonymi przez siebie przedszkolami mającymi siedzibę na obszarze objętym obwodem tej szkoły. Stosownie zaś do ust. 5 tego przepisu utworzenie zespołu następuje w trybie art. 88, z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. W przypadku utworzenia zespołu szkół lub placówek prowadzonych przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną albo włączenia takiej szkoły lub placówki do zespołu, wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 88 ust. 4, nie wymaga uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Ponadto organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 88 i art. 89 nie stosuje się (art. 91 ust. 7 ustawy). Co istotne, zgodnie z art. 89 ust. 9 P.o. przepisy ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Tym samym każdy przypadek, który można zakwalifikować jako przekształcenie szkoły lub placówki z mocy powyższej regulacji odsyłającej winien podlegać pod przepisy wyrażone w art. 89 ust. 1 do 8 jak również w art. 88 ustawy. To ustalenie ma znaczenie kluczowe, bowiem w świetle art. 89 w ust. 1 zdanie drugie ustawy, organ prowadzący w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Natomiast z mocy art. 89 ust. 3 P.o. przekształcenie szkoły lub placówki publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego może nastąpić po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Powyższe wymogi, co nie jest kwestionowane, nie zostały zachowane przez Radę Gminy w toku procedury uchwałodawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 2 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 89/22 (dostępny w CBOSA) przyjął, że utworzenie zespołu szkolno-przedszkolnego poprzez połączenie publicznej szkoły podstawowej i samorządowego przedszkola - jak miało to miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały - stanowi przekształcenie o jakim mowa w art. 89 ust. 9 przedmiotowej ustawy. W orzeczeniu tym podniesiono, że skoro brak jest legalnej definicji przekształcenia, to poza przypadkami wyłączenia szkół/przedszkoli lub placówek z zespołu szkół oraz rozwiązania zespołu szkół wszystkie inne działania związane z ingerencją w warunki utworzenia i organizacji szkoły/przedszkola lub placówki wymagają zachowania warunków dotyczących obowiązku informacyjnego oraz warunku dotyczącego uzyskania dla przekształcenia pozytywnej opinii kuratora oświaty. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił powyższy pogląd z tym zastrzeżeniem, że może on mieć zastosowanie, gdy podczas połączenia w zespół dochodzi do zmian chociażby w jednym z podmiotów włączonych do zespołu. W sprawie taka zmiana miała miejsce, skoro Oddział Przedszkolny przy Szkole Podstawowej w [...] został przeniesiony do Przedszkola Samorządowego w [...]. Z wyjaśnień Sekretarza Gminy złożonych na rozprawie wynika, że do 1 września 2018 r. zerówka funkcjonowała przy szkole podstawowej a przedszkole funkcjonowało osobno. Po tej dacie zerówka funkcjonowała w przedszkolu, dokonano odpowiedniego zapisu w statucie Zespołu. Ponadto ze Statutu Zespołu wynika, iż do Przedszkola uczęszczają dzieci w wieku od 3 do 6 lat. Mają zapewnione warunki do odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego (§ 17 ust. 1 Statutu Zespołu). Statut przedszkola z 2017 r. stanowił natomiast, że do przedszkola uczęszczają dzieci w wieku od 3 do 4 lat (§ 32 ust. 1 Statutu Przedszkola). W niniejszej sprawie nie doszło więc do prostego połączenia szkoły podstawowej i przedszkola samorządowego, ale właśnie do przekształcenia, ponieważ niewątpliwie w wyniku połączenia nastąpiła zmiana struktury łączonych placówek, poprzez przeniesienie zerówki ze szkoły do przedszkola. Taka sytuacja spowodowała bowiem, że doszło do częściowego przekształcenia przy okazji połączenia w Zespół. Dlatego przyjąć należy, że połączenie w Zespół wraz z przekształceniem odpowiada treści art. 91 ust. 7, w związku z art. 89 ust. 9 ustawy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że dopiero z chwilą zmiany art. 91 tej ustawy polegającej na nadaniu nowego brzmienia ust. 7 i dodaniu ust. 7a, utworzenie zespołu szkół lub placówek albo szkół i placówek oraz włączenie szkoły lub placówki do zespołu nie wiąże się z obowiązkiem zastosowania art. 89 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe. Po tej nowelizacji zgodnie z art. 91 ust. 7a ustawy Prawo oświatowe (obowiązującym od 1 stycznia 2019 r.) w przypadku: 1) utworzenia zespołu szkół lub placówek albo szkół i placówek oraz włączenia szkoły lub placówki do zespołu - przepisu art. 89 nie stosuje się; 2) wyłączenia szkoły lub placówki z zespołu szkół lub placówek oraz rozwiązania zespołu - przepisów art. 88 i art. 89 nie stosuje się. Organ w odpowiedzi na skargę niezasadnie przywołał więc przepis art. 91 ust. 7a ustawy. To zaś oznacza, że w czasie podjęcia uchwały o utworzeniu zespołu przez Radę Gminy z dnia 27 czerwca 2018 r. r., organ stanowiący dopuścił się rażącego naruszenia obowiązujących wówczas przepisów ustawy Prawo oświatowe, bowiem przed jej podjęciem nie zawiadomiono rodziców uczniów o zamiarze utworzenia zespołu wraz z przeniesieniem oddziału przedszkolnego, jak również nie uzyskano pozytywnej opinii kuratora. Tego naruszenia nie konwaliduje ze wskazanych przyczyn dokonana dnia 1 stycznia 2019 r. opisana nowelizacja Prawa oświatowego dotycząca przepisów o utworzeniu zespołu szkół, a więc m.in. o połączeniu w zespół szkoły podstawowej i przedszkola. Sąd natomiast oceniając legalność uchwały zobligowany był kierować się wymaganiami proceduralnymi oraz normami prawa materialnego obowiązującymi w chwili podjęcia uchwały, co wynika z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz przyjętej zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Dodatkowo wobec ustalenia nielegalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność tej uchwały pomimo upływu terminu jednego roku od dnia jej podjęcia. W świetle art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wskazane w tym przepisie ograniczenia czasowe nie odnoszą się do aktów organów j.s.t. zawierających przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżona uchwała o utworzeniu zespołu jest aktem prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i zewnętrznym, gdyż ma wpływ na sytuację prawną jednostek organizacyjnych podlegających połączeniu w zespół oraz na prawa i obowiązki użytkowników tych zakładów, ich rodziców i opiekunów prawnie zainteresowanych miejscem i sposobem realizacji obowiązku szkolnego (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., o sygn. I OSK 309/14 oraz powołane tam orzecznictwo i poglądy doktryny), jak i dla innych podmiotów, chociażby skarżącego stowarzyszenia. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono zaś w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).