I OSK 610/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del.WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1300/07 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. C. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1300/07 oddalił skargę J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia (...) grudnia 2002 r. nr (...)stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 czerwca 1951 r. odmawiające H. B. i M. C. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. C. 5, oznaczonej nr hip. (...), w części wchodzącej obecnie w skład działki oznaczonej nr ewidencyjnym (...)z obrębu (...)wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, jednakże ze względu na wywołanie przez nie nieodwracalnych skutków prawnych odmówiło stwierdzenia jego nieważności w tej części, natomiast w stosunku do części przedmiotowej nieruchomości gruntowej wchodzącej obecnie w skład działek oznaczonych nr ewidencyjnym (...)z obrębu (...)stwierdziło nieważność tego orzeczenia. Następnie decyzją nr (...)z dnia (...) kwietnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymano w mocy powyższą decyzję. W dniu 25 listopada 2004 r. (data prezentaty) J. C. złożyła wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) grudnia 2002 r. nr (...). Podnosiła w nim, że decyzja ta omyłkowo nie uwzględnia części działki ewidencyjnej nr (...), o powierzchni 398 m2, z obrębu 6-01-06, pochodzącej z dawnej księgi hipotecznej (...), która obecnie stanowi własność Skarbu Państwa, a użytkownikiem wieczystym tego gruntu jest dyrekcja Eksploatacji Cystern Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem nr (...) z dnia (...) grudnia 2004 r. odmówiło sprostowania oczywistej omyłki w trybie art. 113 k.p.a., zaś po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem nr (...) z dnia (...) lutego 2005 r. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Kolegium uznało, że zgłoszona we wniosku pomyłka nie może być uznana za błąd czy też oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 113 k.p.a., gdyż w rzeczywistości zmierza ona do uzupełnienia – a przez to do merytorycznej zmiany – rozstrzygnięcia zawartego w przedmiotowej decyzji, co w świetle tegoż artykułu jest niedopuszczalne. Następnie w dniu 24 marca 2005 r. J. C. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr (...)z dnia (...) kwietnia 2003 r. – w trybie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Powoływała się na treść pisma z Biura Geodezji Urzędu W. z dnia 5 listopada 2004 r., z którego wynika, że dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr (...) urządzona jest księga wieczysta KW (...). Część tej nieruchomości o powierzchni 398 m2 pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej (...). Obecnie stanowi ona własność Skarbu Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym tego gruntu i właścicielem budynków jest D.Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Decyzją z dnia (...) września 2005 r. nr (...)Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia (...) kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością wznowienia postępowania – zakończonego wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia (...) kwietnia 2003 r., nr (...)– ze względu na uchybienie przez stronę miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Z wniosku oraz wyjaśnień nadesłanych przez J. C. wynika, iż w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § pkt 5 k.p.a. – wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. O okolicznościach do wznowienia, wnioskodawczyni dowiedziała się z pisma Biura Geodezji Urzędu W. z dnia (...) listopada 2004 r., które otrzymała w listopadzie 2004 r. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania został złożony dopiero w dniu 24 marca 2005 r. – a więc z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., co powoduje niemożność wznowienia przez Kolegium postępowania. W dniu 27 października 2005 r. J. C. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) września 2005 r. W piśmie tym zawarła również wniosek o ewentualne przywrócenie terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Podnosiła, że skoro Kolegium uznało, iż "błędy" w decyzji z dnia (...) grudnia 2002 r. nr (...)nie mogą być uznane za błąd czy też oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 113 k.p.a., to Kolegium powinno potraktować jej pismo z dnia 25 listopada 2004 r. o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) grudnia 2002 r. nr (...)– jako wniosek o wznowienie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) marca 2006 r. nr (...)orzekło o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z dnia (...) września 2005 r. Na powyższą decyzję J. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 842/06 uchylił zaskarżoną decyzję uzasadniając to faktem, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło merytorycznie sprawę bez uprzedniego rozpatrzenia prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd zalecił Kolegium, aby rozpoznając ponownie sprawę, w pierwszej kolejności rozpatrzyło wniosek J. C. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z 14 marca 2007 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła J. C. wskazując, że skoro jej wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki nie został rozpatrzony pozytywnie, to Kolegium powinno to pismo uznać za wniosek o wznowienie postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia (...) maja 2007 r., nr (...)utrzymało w mocy swoje poprzednie postanowienie z dnia (...) marca 2007 r. o odmowie przywrócenia terminu. Kolegium wskazało, że przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest jedynie kwestia przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W tej sytuacji Kolegium działa jako organ I instancji, zatem ponowne rozpatrzenie sprawy jest zgodne z art. 59 § 2 k.p.a. W związku z wnioskiem J. C. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania Kolegium przede wszystkim zbadało, czy zachodzą ustawowe przesłanki do jego przywrócenia. Zdaniem Kolegium J. C. nie uprawdopodobniła występowania przesłanek z art. 58 k.p.a. ani nie wskazała przyczyny, która uzasadniałaby przywrócenie terminu do złożenia wniosku. W listopadzie 2004 r. dowiedziała się ona, że dawna nieruchomość hipoteczna (...) wchodzi w skład pięciu, a nie czterech działek i tę okoliczność wskazuje jako przesłankę, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednakże J. C. – składając do Kolegium wniosek w listopadzie 2004 r. – domagała się wydania postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki, nie wnosiła zaś o wznowienie postępowania. Zatem – nie niemożność złożenia wniosku – lecz dokonanie wyboru niewłaściwego trybu postępowania, w istocie było przyczyną uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Również kolejna przesłanka z art. 58 k.p.a. nie została spełniona, gdyż wniosek o przywrócenie terminu nie został złożony "w terminie siedmiu dni od ustania przeszkody do dotrzymania terminu", bowiem obiektywnie rzecz biorąc, przeszkody takie tak naprawdę nie istniały, a w każdym razie nie zostały przez stronę wskazane. Ponadto Kolegium wskazało, że organ administracji obowiązany jest do przestrzegania zasad wskazanych w art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 63 § 2 k.p.a., który stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Skoro zatem strona składa pismo, w którym zawarte jest żądanie sprostowania oczywistej omyłki, to organ nie może domyślać się, że w istocie treść żądania jest inna, a strona domaga się – jak w tym przypadku – wznowienia postępowania. Wniosek J. C. z dnia 25 listopada 2004 r. jest jednoznaczny – wniosła w nim o "sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej". Nie jest to ani wniosek o wznowienie postępowania, ani wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Sąd pierwszej instancji rozpatrując skargę J. C. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie narusza przepisów prawa. Zdaniem Sądu J. C. nie uprawdopodobniła braku swojej winy w niezachowaniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przy ocenie braku winy Kolegium prawidłowo przyjęło obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. J. C. z pisma Biura Geodezji Urzędu W. z dnia (...) listopada 2004 r. dowiedziała się o przyczynie, która mogła być podstawą wniosku o wznowienie postępowania. Jednakże – składając do Kolegium wniosek w dniu 25 listopada 2004 r. – domagała się wydania postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki, nie wnosiła zaś o wznowienie postępowania – taki wniosek złożyła dopiero w dniu 24 marca 2005 r. – a więc prawie pięć miesięcy później. Natomiast pismo o ewentualne przywrócenie terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania złożyła w dniu 27 października 2005 r. – a więc jeszcze sześć miesięcy później. Zatem przyczyną opóźnienia w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania nie była niemożność złożenia wniosku, lecz fakt, że skarżąca złożyła wniosek o zupełnie innej treści. Ponadto prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Wniosek J. C. z dnia 27 października 2005 r. o przywrócenie terminu nie spełnia jednak tych warunków – skarżąca nie podała żadnych argumentów na okoliczność zachowania tego siedmiodniowego terminu. Sąd pierwszej instancji wskazał zatem, że Kolegium słusznie uznało, iż skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, nie zachowała także siedmiodniowego terminu (od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu) do złożenia wniosku – brak jest zatem możliwości przywrócenia terminu do złożeniu wniosku o wznowienie postępowania. Sąd podzielił również stanowisko Kolegium, że niedopuszczalna jest zmiana przez organ żądania strony wyraźnie sprecyzowanego we wniosku. Skarżąca w swoim piśmie z dnia (...) listopada 2004 r. dokładnie określiła swoje żądanie – wnosiła o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) grudnia 2002 r. nr (...). Wobec tego Kolegium nie mogło samowolnie zmienić treści tego żądania – która nie budziła żadnych wątpliwości – i orzec w innym zakresie niż ten, który wynikał z wniosku – "domyślając się", że tak naprawdę, to skarżącej chodzi o coś zupełnie innego, niż to co wynika z dokładnie sprecyzowanej i określonej treści wniosku. Nie mogło tego zrobić także później – na żądanie strony – i ponownie rozpoznać wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej, tym razem traktując go jako wniosek o wznowienie postępowania. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stwierdzeniem Kolegium, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy działają na podstawie przepisów prawa i aby rozpoznać pozytywnie wniosek o przywrócenie terminu, to muszą być spełnione wszystkie przesłanki z art. 58 k.p.a. Natomiast niespełnienie choćby jednej z tych przesłanek skutkuje odmową przywrócenia terminu. Tylko te względy organ brał pod uwagę rozpoznając niniejszą sprawę. Dlatego Sąd pierwszej uznał, że niezasadny jest zarzut skarżącej, że skoro Kolegium nie potraktowało jej wniosku o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej, jako wniosku o wznowienie postępowania, to z tego względu powinno pozytywnie rozpatrzyć jej prośbę o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. C. zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 151 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającemu na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy naruszył zasady postępowania wskazane w art. 7, 8 i 9 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na przytoczone powyżej podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że decyzja organu z dnia (...) grudnia 2002 r. zawiera istotne błędy dotyczące włączenia dawnej nieruchomości hip. (...) w skład czterech, a nie pięciu działek z obrębu (...) i nie obejmowała działki nr (...), a ponadto zawiera nieprawidłowe ustalenia dotyczące działki nr (...), która nie stanowi własności (...) Sp. z o.o., a jedynie pozostaje w użytkowaniu wieczystym tej spółki. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone w dołączonym do akt sprawy piśmie Urzędu W. Biura Geodezji i Katastru Delegatury W. z dnia (...) listopada 2004 r. Jednocześnie jak wynika z badania księgi wieczystej wykonanego przez biegłego geodetę, urządzenie nowej księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości a także odłączenia z powyższej nieruchomości części gruntu o pow. 398 m2 nastąpiło w oparciu o wniosek Urzędu W. z dnia 3 stycznia 1989 r. Strona skarżąca wskazała, że ujawnione w sprawie nowe okoliczności są istotne oraz że nie były znane organowi w dacie wydawania decyzji z dnia (...) grudnia 2002 r. i w związku z tym mogą stanowić przesłankę wznowienia postępowania. Ponadto przepisy k.p.a. przewidują również możliwość prostowania przez organy administracji publicznej błędów. Na poparcie swych wywodów przytoczyła Komentarz do k.p.a., B. Adamiak, J. Borkowskiego, Warszawa 2005 r., s. 535 oraz wyrok NSA z 6 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1050/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 33. W świetle powyższego nie akceptuje poglądu podzielonego przez Sąd pierwszej instancji, iż dopuściła się niedbalstwa i braku należytej staranności w działaniu. Skarżąca podkreśliła, iż jej wniosek z 22 listopada 2004 r. wpłynął do SKO w dniu 25 listopada 2004 r., a zatem z zachowaniem miesięcznego terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto przytoczyła swoją trudną sytuację, w której pomimo dołożenia wszelkich starań, została przez organy administracji publicznej pozbawiona praw do części przedmiotowej nieruchomości. Jej zdaniem, to na organie ciążył obowiązek ustalenia istoty żądania zawartego w podaniach i wnioskach strony i to w taki sposób aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za uzasadnione. Rozdział 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera ogólne zasady postępowania, których przestrzeganie jest obowiązkiem organów administracyjnych przy prowadzeniu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej winny w tej sytuacji przy procedowaniu w niniejszej sprawie mieć na uwadze treść zarówno art. 8 jak i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 8 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nie jest kwestionowany fakt, że decyzja kończąca postępowanie, o którego wznowienie ubiega się skarżąca jest najprawdopodobniej wadliwa. Ujawnione w tej sprawie nowe okoliczności są istotne i jak wynika z akt sprawy nie były znane (chociaż przy zachowaniu zasad określonych w art. 7 k.p.a. znane być powinny) organom w dacie wydawania decyzji z (...) grudnia 2002 r. Zaistniała zatem przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a wznowić postępowanie można zarówno na wniosek strony jak i z urzędu. Organ działając zatem zgodnie z art. 9 k.p.a., powinien był ustalić jaka intencja w istocie przyświecała skarżącej przy składaniu wniosku z dnia (...) listopada 2004 r. o sprostowanie decyzji pouczając ją o skutkach podejmowanych czynności. Wniosek ten powinien po jego sprecyzowaniu zostać potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania lub stać się sygnałem, że decyzja z dnia (...) grudnia 2002 r. jest wadliwa, co wymaga wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu. Brak jest w aktach sprawy dowodu doręczenia postanowienia SKO w W. z dnia (...) lutego 2005 r. utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie sprostowania oczywistej pomyłki pisarskiej. Tymczasem data doręczenia tego postanowienia była datą, w której ustała ostatecznie przyczyna uchybienia terminu do złożenia prośby o jego przywrócenie, o której mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Dopiero wówczas bowiem skarżąca mogła uznać, że jej wniosek o sprostowanie decyzji nie mógł być uwzględniony i sięgnąć po inne przysługujące jej środki prawne. Postanowienia z dnia (...) grudnia 2004 r. i (...) lutego 2005 r. dotyczące odmowy sprostowania decyzji powinny zresztą zawierać pouczenie o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania i terminach, w których mógł on być złożony. Nie do zaakceptowania w państwie prawa jest sytuacja kiedy prawo obywatela, jak w niniejszej sprawie, zostaje naruszone wskutek błędu organu a następnie organ z naruszeniem art. 8 i 9 k.p.a. proceduje trzymając się wyłącznie literalnego brzmienia wniosku skarżącej i sam nie wszczynając postępowania z urzędu równocześnie nie informuje obywatela o istniejących możliwościach ochrony jego uprawnień. Wszystkie te okoliczności nie zostały podniesione przez Sąd I instancji co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.