II SA/Rz 493/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, posadowionego na działce nr ewid. 259 położonej w miejscowości C. [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę zapadłego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i przedłożonych akt wynika, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie wszczęte zostało na skutek wniosku M. T. o wydanie pozwolenia na użytkowanie wymienionego na wstępie budynku mieszkalnego, skierowanego do Starosty Powiatowego. W dołączonym do wniosku oświadczeniu wnioskodawczyni podała, że "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego –stajni została wykonana w latach 1989-1990". Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który na skutek zmiany przepisów stał się organem właściwym w sparwie, umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku jako bezprzedmiotowe, uznając, iż nie zaistniały okoliczności z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na skutek odwołania W. W. – właściciela działki nr ewid. 260 sąsiadującej z działką nr 259, sprawa była rozpoznawana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., stwierdzając, iż zgodnie z obowiązującym po dniu 11 lipca 2003 r. przepisem art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Odwołujący tym samym przymiotu strony nie posiada. Decyzja ta była przedmiotem skargi W. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 895/05, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. Podstawą kasatoryjnego orzeczenia Sądu było wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Zdaniem Sądu organ błędnie określił przedmiot postępowania przyjmując, że jest nim wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, podczas gdy z treści złożonego przez M. T. wniosku wynikało, że domagała się ona wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Ponadto organ I instancji nie ustalił ani terminu wykonania budynku mieszkalnego "na bazie budynku mieszkalno – inwestorskiego i składowego – stodoły, która została rozebrana" ani rzeczywistego charakteru i zakresu robót wykonanych przez inwestora, których ustalenie było konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. ponownie umorzył postępowanie. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek M. T. z dnia [...] listopada 2001 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, skierowany do Starostwa Powiatowego, został przekazany na podstawie art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i jest przedmiotem niniejszego postępowania. Natomiast wniosek z dnia [...] kwietnia 2005 r. "o rozpatrzenie sprawy celem wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania" nie został przekazany Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, gdyż nadal właściwym do jego rozpoznania jest Starosta. Powołując się na przeprowadzoną w wyniku wykonania wytycznych Sądu rozprawę administracyjną z oględzinami, organ I instancji przedstawił szczegółowo zakres i terminy wykonanych przez inwestorkę robót. Roboty te zostały wykonane przez M. T. w latach 1988 – 1999, polegały na remoncie, przebudowie i częściowej rozbiórce budynku mieszkalno – inwentarsko – składowego. Roboty te mieściły się w definicji pojęć "przebudowa" i "remont" określonych w art. 3 pkt 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), nie były jednak "budową" (odbudową, rozbudową czy nadbudową), o której mowa w art. 3 pkt 6 cyt. ustawy, w stosunku, do której prowadzi się postępowanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie. W takim stanie rzeczy organ uznał, iż wniosek M. T. w zakresie pozwolenia na użytkowanie jest bezzasadny, co mając na uwadze umorzył postępowanie. Organ zaznaczył jednak, że wskazane roboty polegające na remoncie, przebudowie i częściowej rozbiórce budynku, jak też częściowa i okresowa zmiana sposobu użytkowania części inwentarskiej na cele mieszkalne dokonana przed [...] maja 2004 r., zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i będą przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. W., zarzucając nie wyjaśnienie istoty sprawy oraz pominięcie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zawartych w wyroku z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 895/05. Odwołujący zakwestionował zajęte przez organ stanowisko, że prace wykonane przez M. T. nie mieszczą się w definicji budowy. Jego zdaniem stoi to w oczywistej sprzeczności z charakterem tych robót oraz ze stanowiskiem samego organu, który w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że inwestorka wykonywała roboty budowlane. Domagał się zajęcia przez organ jednoznacznego stanowiska czy zachowanie M. T. od 1989 r. do chwili obecnej było samowolą budowlaną. Nie podzielając podniesionych w odwołaniu zarzutów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zastosował się do wskazówek zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2005 r., przeprowadził rozprawę administracyjną, ustalił rzeczywisty charakter, zakres i termin robót wykonanych przez inwestora. Zarówno roboty budowlane, jak i zmiana sposobu użytkowania zostały dokonane bez wymaganego zezwolenia właściwego organu i w tej sytuacji należy przeprowadzić odrębne postępowanie dotyczące samowoli budowlanej. Natomiast zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie załatwienia wniosku M. T. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Pozwolenie takie w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie może być udzielone, stąd też postępowanie należało umorzyć. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. W., zarzucając nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W uzasadnieniu podniósł, iż organy rozpoznając przedmiotową sprawę, przez okres pięciu lat nie podjęły rozstrzygnięcia w przedmiocie samowoli, sygnalizując jedynie w każdym z zapadłych rozstrzygnięć, że będzie ona przedmiotem odrębnego postępowania. W takim stanie rzeczy umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem nie znajdującym podstaw prawnych, na co wskazywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 895/05, uchylając wcześniejszą decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wspomnianym wcześniej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 895/05. Uchylając decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., Sąd zarzucił brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i wskazał na luki i niejasności w materiale dowodowym. Jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie terminu, zakresu i charakteru wykonanych przez inwestora robót przy budynku użytkowanym obecnie jako mieszkalny, Sąd uznał za pryncypialne dla prawidłowego rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W postępowaniu ponownym Sąd zalecił uzupełnienie materiału dowodowego oraz dokonanie jego analizy i oceny prawnej wynikającej z przepisów prawa obowiązujących w dacie realizacji przez inwestora budynku mieszkalnego jednorodzinnego "na bazie budynku mieszkalno-inwentarskiego i składowego – stodoły". Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji umorzył postępowanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie jako bezprzedmiotowe wobec nie stwierdzenia budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, gdyż tylko w odniesieniu do budowy mógłby prowadzić postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (w tym miejscu powołał się na przepisy art. 54-59 ustawy Prawo budowlane). Przesłanka bezprzedmiotowości, zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądami, występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 24.04.2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb.2003/6/25). Jeżeli istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 29.09.1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987/2/67). Najistotniejszą w rozpatrywanej sprawie kwestią dla oceny czy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a więc czy żądanie M. T. jest bezprzedmiotowe, jest treść jej wniosku. Istota tego wniosku, choć zatytułowanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego sprowadza się tak naprawdę do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, na co zwracał już uwagę Sąd poprzednio rozpatrujący sprawę, a wyraźnie wskazała to sama autorka wniosku – M. T. Składając swój wniosek w 2001 r. oświadczyła ona, że dokonana została zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego –stajni. Potwierdziła to w piśmie z [...].04.2005 r., w którym domagała się podjęcia zawieszonego postępowania i "wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania". Nota bene w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji mylnie zinterpretował to pismo nie jako wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, lecz jako żądanie wszczęcia odrębnego postępowania i wskazał, że nie jest organem właściwym w sprawie. Inwestorka spornego obiektu M. T. potwierdziła także w czasie rozprawy przed Sądem, że jej intencją przy składaniu wniosku w 2001 r. była w istocie legalizacja wykonanych prac, mających na celu adaptację budynku inwentarsko-mieszkalnego na budynek mieszkalny. Analizując przepisy obowiązujące zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji i zestawiając je z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez organy, stwierdzić wypadnie, że w niniejszej sprawie nie można mówić o braku podstaw prawnych do merytorycznego jej rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem strony czyli wystąpieniu przesłanki bezprzedmiotowości. Już z pierwszych oględzin wraz z wykonaną dokumentacją zdjęciową oraz z dołączonej inwentaryzacji powykonawczej obiektu wynikało, że dokonano jego przebudowy i remontu, a wszystkie prace wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Taki stan rzeczy nakazywał dokonanie szczegółowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i ich oceny prawnej, jak zresztą zalecił Sąd w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r., a w konsekwencji wdrożenia trybu legalizacji z art. 51 ustawy Prawo budowlane, który skutkował obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu zgodnie z art. 55 tej ustawy. Ostatnio wymieniony przepis w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania stanowił w ust. 1 pkt 3 o konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jeżeli właściwy organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3 decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Art. 55 ustawy Prawo budowlane ulegał licznym nowelizacjom, jednakże zawsze wymagał on uzyskania pozwolenia na użytkowanie dla zakończenia procesu legalizacji z art. 51. W dacie wydania zaskarżonej decyzji uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymagane było m. in. w przypadku okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 (art. 55 pkt 2). Na żadnym etapie prowadzonego z wniosku M. T. postępowania nie było zatem podstawy do jego umorzenia , istniała natomiast przeszkoda w jego prowadzeniu spowodowana koniecznością rozstrzygnięcia kwestii legalności wykonanych robót. Tego rodzaju przeszkoda ma charakter przeszkody przemijającej i usuwalnej w odróżnieniu do bezprzedmiotowości, która wiąże się z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, str. 577). Brak rozstrzygnięcia kwestii legalności samowolnie wykonanych robót budowlanych czyni decyzję w zakresie pozwolenia na użytkowanie budynku przedwczesną, a nie postępowanie bezprzedmiotowym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestie te, tj. legalność wykonanych robót budowlanych i pozwolenie na użytkowanie budynku są w rozpatrywanej sprawie ściśle ze sobą powiązane, a wniosek inwestorki, co już wcześniej wskazano, w istocie zmierzał do legalizacji wykonanych robót, choć formalnie dotyczył ostatniego etapu tego procesu. Zaznaczyć przy tym należy, że postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej jest postępowaniem wszczynanym przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. Zważywszy, że informacje o wykonaniu przez inwestorkę robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia organ uzyskał po przekazaniu mu przez Starostę (postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r.) niniejszej sprawy do prowadzenia po zmianie przepisów o właściwości, niezrozumiałym jest dlaczego postępowanie takie do chwili obecnej nie zostało przeprowadzone, który to zarzut słusznie podnosi skarżący. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w celu dokonania kwalifikacji prawnej według przepisów prawa obowiązujących w dacie realizacji przez inwestorkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego "na bazie budynku mieszkalno-inwentarskiego i składowego – stodoły" wskazywał też Sąd uprzednio orzekający w sprawie. Organ I instancji w swojej decyzji wylicza co prawda zakres i terminy wykonanych przy adaptacji budynku prac, jednakże nie dokonuje ich oceny prawnej, zapowiadając wszczęcie odrębnego postępowania. Ponadto, biorąc pod uwagę, że okoliczności te zostały przekazane przez inwestorkę a są sporne pomiędzy stronami, wymagają one potwierdzenia innymi dowodami (dokumenty, zeznania świadków). Dla kompleksowego rozstrzygnięcia kontrolowanej przez Sąd sprawy niezbędne będzie przeprowadzenia postępowania w zakresie legalności wykonanych przez inwestorkę prac adaptacyjnych budynku, a następnie rozpoznanie wniosku M. T. Należy przy tym wskazać, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów kwestia uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy legalności robót budowlanych nie mieści się w katalogu przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 k.p.a., jako że po zmianie przepisów o właściwości do organów nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje, o których mowa zarówno w art. 51, jak i 55 oraz 71 a ustawy Prawo budowlane. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie może być jednak zawieszone do czasu rozstrzygnięcia kwestii legalności robót z inicjatywy wnioskodawczyni i przy braku sprzeciwu innych stron. Rozpatrując sprawę ponownie zgodnie z powyższymi wskazaniami organ weźmie pod uwagę liczne nowelizacje ustawy Prawo budowlane, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów przejściowych. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zapadły bez wyjaśnienia zasadniczych dla sprawy kwestii, a więc z naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego, zawartej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Tego rodzaju uchybienie, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków bezprzedmiotowe było określenie czy i w jakim zakresie nie może być ona wykonana (art. 152 P.p.s.a.). Wobec braku wniosku skarżącego o zwrot kosztów sądowych, Sąd w oparciu o art. 200 w zw. z art. 210 § 1 P.p.s.a. nie orzekł w tym zakresie.