II SA/Łd 1009/07

Dnia 23 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zgłoszenia sprzeciwu dotyczącego zamiaru rozpoczęcia prac budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak:[...]), umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek wniesienia przez "A" Spółkę Akcyjną z siedzibą w W., odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] roku, Nr [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia, "A", zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy informacyjnej typu "BP" na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy A róg ul. B – działka Nr ewid. 50/28, obręb P-30. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 20 kwietnia 2007 roku wpłynęło zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonania określonych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] pełnomocnik inwestora został zobowiązany do złożenia brakujących dokumentów, w terminie do dnia 18 maja 2007 roku. Dokumenty te nie zostały złożone do czasu wydania decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik inwestora wskazał, że 30 - dniowy termin do zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, rozpoczął swój bieg w dniu 20 kwietnia 2007 roku (data wpłynięcia zgłoszenia do organu). Tym samym termin do wniesienia sprzeciwu ekspirował w dniu 20 maja 2007 roku, zatem decyzja z dnia [...] roku, została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto, pełnomocnik podał, że postanowieniem datowanym na dzień [...] roku wyznaczono stronie termin do złożenia dodatkowych dokumentów do dnia 18 maja 2007 roku. Tymczasem postanowienie to doręczono stronie w dniu [...] roku, zatem po upływie terminu, w którym organ mógł zgłosić sprzeciw. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, pismem z dnia 11 lipca 2007 roku pełnomocnik strony został wezwany, w terminie 7 dni, do doręczenia oryginału lub uwierzytelnionego przez notariusza odpisu pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora, uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem kopię aktualnego na dzień udzielonego pełnomocnictwa odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynikałoby jednoznacznie kto jest upoważniony do reprezentowania inwestora, jak i upoważnienia dla imiennie wymienionego pracownika do odbioru korespondencji w imieniu pełnomocnika, jak i dokumentu, z którego wynikałoby, że pełnomocnik posiada uprawnienie do udzielania takich upoważnień. W treści wezwania poinformowano pełnomocnika, że w przypadku uchybienia terminu do złożenia wskazanych dokumentów, organ rozpatrzy odwołanie w oparciu o posiadane materiały i dowody. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z art. 33 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, pełnomocnictwo procesowe powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Postępowanie odwoławcze może być zatem zainicjowane tylko na skutek wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot (art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Strona może działać przez pełnomocnika, czyli postępowanie odwoławcze może być uruchomione wskutek wniesienia odwołania przez pełnomocnika strony, jeżeli udowodni, że jest przedstawicielem strony (art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego). Tymczasem z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, jak wskazał organ, nie wynika aby pełnomocnik złożył oryginał bądź urzędowo poświadczoną kopię pełnomocnictwa wraz z dokumentem potwierdzającym umocowanie osób reprezentujących osobę prawną do udzielenia takiego pełnomocnictwa. W tej sytuacji organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem odwołania przez pełnomocnika, jako bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o uchylenie decyzji II, jak i I instancji. W motywach skargi strona odnosząc się do decyzji I instancji powtórzyła zarzuty odwołania. W odniesieniu do decyzji organu II instancji strona wskazała, że nie było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Wadliwość odwołania polegająca na braku pełnomocnictwa może stanowić postawę do pozostawienia odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź stwierdzenia jego niedopuszczalności na mocy art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem pełnomocnika "A." Spółki Akcyjnej z siedzibą w W., od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku. Na wstępie wskazać należy, iż organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., skrótowo: Kpa). Organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) i na jego podstawie oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Poglądy takie znajdują potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143 i inne). Postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz, a mianowicie fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 roku, II SA/Wa 1907/06, Lex Nr 299845). W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności środka odwoławczego, organ może przejść do następnych faz postępowania, czyli do rozpoznania merytorycznego sprawy, które obejmuje ewentualne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z treścią art. 129 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie, a brak doręczenia, względnie doręczenie dokonane z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach oznacza, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swojego biegu (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 roku, I SA 2283/02, Lex Nr 173997; wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 roku, II SA 1646/97, Lex Nr 41285; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 roku, SA/Ka 2966/95, Lex Nr 27283). Ustalenie daty doręczenia rozstrzygnięcia stronie powinno być niewątpliwe, a wszelkie wątpliwości muszą być interpretowane na korzyść strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2005 roku, I SA/Wa 1220/04, Lex Nr 164767; wyrok NSA z dnia 19 marca 1998 roku, IV SA 927/96, Lex Nr 43334). Podstawowe znaczenie dla oceny terminowości wniesienia środka odwoławczego ma zatem ustalenie, w sposób niewątpliwy, prawidłowości, jak i daty doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie. W stanie faktycznym sprawy, zdaniem składu orzekającego, nie doszło do ustalenia daty doręczenia pełnomocnikowi inwestora decyzji organu I instancji w sposób bezsprzeczny. Pełnomocnik inwestora, w treści zgłoszenia wykonania prac budowlanych (pismo zatytułowane "wniosek" datowane na dzień 18 kwietnia 2007 roku), wskazał adres do doręczeń – ul. C, W. Tymczasem korespondencja (w tym m. in. decyzja I instancji) dla pełnomocnika w roku postępowania adresowana była na pełnomocnika, ale doręczana na adres – ul. D 20 p. 424, W. Wynika z tego, że doręczenie decyzji I instancji było nieprawidłowe, tym niemniej strona odwołująca się, a przede wszystkim pełnomocnik, powzięli informację o wydaniu decyzji. W takiej sytuacji organ, w toku wstępnej fazy postępowania odwoławczego, zobowiązany był do ustalenia daty otrzymania rozstrzygnięcia I instancji przez pełnomocnika inwestora. Organ zatem przedwcześnie przyjął, że doręczenie dokonane na adres ul. C., było skuteczne, a w szczególności miarodajne w odniesieniu jego daty. Okoliczność ta wymaga dodatkowych ustaleń, które musi poczynić organ II instancji. W konkluzji wskazać należy, iż nie uzupełnienie braków formalnych odwołania nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, zatem nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie, bądź organ ustali, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2003 roku, II SA 1432/01, Lex Nr 157627). Przede wszystkim jednak, brak umocowania pełnomocnika nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanująca dokonaną czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika (por. np. wyrok NSA z dnia 21 września 2001 roku, I SA 335/00, Lex Nr 55745). W szczególności, brak umocowania nie świadczy o tym, że odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną postępowania. Natomiast, nieusunięcie braków formalnych odwołania, w terminie ustawowym, powoduje pozostawienie go bez rozpoznania, co stanowi jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1998 roku, III SA 4842/97, Lex Nr 37160; wyrok NSA z dnia 7 marca 2000 roku, IV SA 364/99, Lex Nr 54743; wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 roku, III SA 1161/97, Lex Nr 37130). Konkludując, skład orzekający uznał, iż w sprawie zostały naruszone zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec wskazanych powyżej nieprawidłowości Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C. B.C.