VII SA/Wa 1952/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007r. ([...]), na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 1 i art. 126 kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960r- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (nr [...]) z dnia [...] maja 2007r. umarzającej, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy podnosząc, że w dniu 18 maja 2007r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] siedzibą w R., dalej Stowarzyszenie, złożyło wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W dniu 20 sierpnia 2007r. organ zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania z urzędu, a następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. dopuścił Stowarzyszenie do udziału w tym postępowaniu. Następnie powołując się na specyfikę postępowania nieważnościowego, organ stwierdził, że Stowarzyszenie w swoim żądaniu nie wskazało żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 §1 kpa, uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007r. W ocenie organu wojewódzkiego weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] października 2007r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji 1 podzielając stanowisko w niej zawarte podkreślił, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zostało wszczęte z urzędu i dotyczyło "nielegalnej stacji bazowej telefonii komórkowej". Wobec faktu, że w toku tego postępowania nie stwierdzono, aby urządzenie zostało wykonane nielegalnie bądź z naruszeniem prawa, postępowanie w ramach nadzoru budowlanego należało umorzyć zgodnie z art. 105 kpa. W ocenie organu odwoławczego nie było podstaw do stwierdzenia, że weryfikowana decyzja w sposób rażący narusza art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutu Stowarzyszenia, że w decyzji I instancji nie ustosunkowano się do orzeczenia NSA z dnia 23 lutego 2007r. (II OSK 363/06) organ wskazał, że ocena prawna wynikająca z uzasadnienia orzeczenia jest wiążąca w sprawach, w których jest wydawana. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuty naruszenia art. 7, 10, 77, 80 i 107 § 3 kpa nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W skardze Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2007r, wskazując na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 10, 77, 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 29 ust. 2 pkt 9 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 31, 32, 33, 46, 48, 51, 53, 57, 378 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 11 tej ustawy. Uzasadnienie skargi sprowadzało się do wykazania, w oparciu o obszernie powoływane orzecznictwo sądów administracyjnych, że stacja bazowa telefonii komórkowej, jako urządzenie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w skardze zakwestionowano, między innymi, brak uwzględnienia przez organy przepisów Prawo ochrony środowiska tj. art. 32, 33, 53 "stanowiących o udziale społeczeństwa w procesach decyzyjnych w sprawie budowy stacji bazowych telefonii komórkowych w związku z art. 9, 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o Konwencję z Aarhus stosowaną bezpośrednio z Konstytucji gwarantującej prawo Polaków do udziału w tych postępowaniach". Zdaniem Stowarzyszenia, organy winny ustalić charakterystykę terenu, przy uwzględnieniu działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż -jak wynika z oceny oddziaływania na środowisko - planowana inwestycja będzie oddziaływała w odległości 32,8 m bądź 26,6 m na działki sąsiednie na wysokości 37,8 m bądź 32,8 m, co oznacza, że właściciele ww. działek posiadają interes prawny i stanowisko to potwierdza Prokuratura Apelacyjna w [...] W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) dalej ppsa. Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2007r. umarzającej, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej wykonanej na podstawie zgłoszenia. Na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolowane decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa., której wystąpienie powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98). Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 §1 kpa wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. W orzecznictwie, a także doktrynie dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony -jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno -gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Podkreślenia wymaga również, że przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych, gdyż z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86). W takim zatem kontekście winna być zbadana w postępowaniu nieważnościowym kontrolowana decyzja umarzająca przedmiotowe postępowanie, przy czym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać postępowanie zgodne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 kpa. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy z naruszeniem ww. przepisów nie zbadały, czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 105 § 1 kpa w postępowaniu zwykłym. Organy winny mieć na uwadze, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzające. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr11,poz. 150). Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, podstawą wydania decyzji umarzającej przedmiotowe postępowanie było ustalenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że inwestor złożył wymagane dokumenty, roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, projektem oraz obowiązującymi Polskimi Normami. Podkreślić jednak trzeba, że umknęła uwadze organu kwestia zasadnicza, to jest czy inwestycja polegająca na instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej, w dacie złożenia ww. zgłoszenia, mogła być realizowana na podstawie zgłoszenia, czy też inwestor winien był uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. Wskazać bowiem trzeba, że w dacie złożenia przedmiotowego zgłoszenia tj. 24 września 2003r. przepisy Prawa budowlanego (art. 29 i art. 30) nie uwzględniały wymogów, jakie muszą spełniać stacje bazowe telefonii komórkowej jako "przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko", określone w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627). Stan ten uzasadniał traktowanie obiektów tego rodzaju jako wymagających pozwolenia budowlanego, poprzedzonego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006r., VII SA/Wa 268/06, LEX nr 205006, podobnie wyrok NSA z 16 maja 2005r. OSK 1556/04). Dopiero z dniem 28 lipca 2005r. do Prawa budowlanego dodano przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit c dopuszczający instalowanie na obiektach budowlanych, na podstawie zgłoszenia, urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji oznacza to, że organy nie zbadały, czy w postępowaniu zakończonym kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją, nie doszło do rażącego naruszenia z art. 105 § 1 kpa. Ustalenie bowiem, że instalacja stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała pozwolenia na budowę winno skutkować wszczęciem z urzędu postępowania legalizacyjnego bądź wydaniem nakazu rozbiórki, w przypadku ustalenia, że legalizacja nie jest możliwa. W kontekście przedstawionej argumentacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy winny rozważyć, czy umorzenie postępowania decyzją z dnia [...] maja 2007r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, którego skutkiem winno być wyeliminowanie tejże decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa. W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, iż kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia administracyjne naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.