II SA/Bk 828/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2005 roku znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Wnioskiem z dnia 14 lipca 2004r. D. i W. P. złożyli w Starostwie B. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku garażowego przeznaczonego na samochód osobowy, na działce o nr [...] położonej przy ul. T. [...] w Ł. Garaż miał być usytuowany po granicy z działkami nr [...] i [...]. Organ I instancji, po trzecim rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r., po raz kolejny zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr [...] przy granicy z działkami nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta i gminy Ł. zatwierdzonego w dniu [...] grudnia 2003r, który dopuszcza lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz spełnia wymogi przepisu §12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał, że na przedmiotowej działce brak jest możliwości innego usytuowania garażu, bowiem na działkę nie ma innego dojazdu do drogi publicznej niż ten, który wykazano w projekcie zagospodarowania, a jej szerokość pozwala na usytuowanie obiektu przy granicy, bez konieczności prowadzenia postępowania określonego w art. 9 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie organu projektowany garaż, realizowany w miejsce rozebranego uprzednio budynku gospodarczego, nie pogorszy warunków użytkowania na działce sąsiedniej. Po rozpoznaniu odwołania J. O., Wojewoda P., decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że projektowany garaż jest uzupełnieniem podstawowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, co wynika z ustaleń prawa miejscowego. Położenie, jak i wielkość działki, na której projektowany jest garaż nie pozwalają na inną jego lokalizację. Jest to jedyne miejsce w którym, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i zgodnie z warunkami technicznymi, istnieje możliwość realizacji omawianej instytucji. Lokalizacja inwestycji w głębi działki od strony zachodniej, o co wnosiła J. O. w odwołaniu nie jest możliwa, gdyż do tej części działki nie ma bezpośredniego dojazdu od ulicy T. – drogi publicznej. W ocenie organu inwestycja spełnia ustalenia §12 ust. 3 oraz 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowany garaż nie przesłoni dostępu światła do pomieszczeń mieszkalnych J. O., nie ograniczy też sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję, J. O. sprzeciwiła się budowie garażu przy granicy z jej nieruchomością, podważając przebieg granicy między działką nr [...] a działką nr [...]. W piśmie z dnia 27 lutego 2006r. pełnomocnik skarżącej podniósł nadto zarzut nieważności wydanych decyzji administracyjnych z uwagi na przeprowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych J. O., który nie żyje prawie od 9 lat, a mimo to był przez organ traktowany jako strona postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia [...] czerwca 2006r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody P. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty B. z powodu ujawnionego w postępowaniu sądowym faktu, iż postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem osoby nieżyjącej, a tym samym nie mającej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych. Sąd wskazał, iż traktowany jako strona postępowania administracyjnego J. O. nie żyje od 6 kwietnia 1997r., a zatem nie mógł być stroną tego postępowania już od momentu jego wszczęcia wnioskiem inwestorów z dnia 14 lipca 2004r. Sąd zauważył, iż wprawdzie organy architektoniczno- budowlane obu instancji nie dysponowały wypisem z rejestru gruntów uwzględniającym zmianę w zakresie następstwa prawnego po J. O., jednakże okoliczność ta nie, zmienia obiektywnego faktu nieważności postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem osoby nieżyjącej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy przymiot strony postępowania administracyjnego nie przysługiwał J. O., lecz jego następcom prawnym to jest: J. O., S. O., B. J., I. Rz. oraz T. G., i to z ich udziałem powinno było być prowadzone postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu każdy przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej osoby potraktowanej przez organ administracji publicznej jako strona pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 §1 pkt 4 kpa, niezależnie od przyczyny owego ustalenia. Stroną postępowania administracyjnego jest bowiem każdy podmiot wymieniony w art. 29 kpa rozpatrywanym w związku z art. 30 kpa, co w odniesieniu do osób fizycznych oznacza osoby fizyczne mające zdolność prawną w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, o ile oczywiście mają interes prawny do występowania w danej sprawie na prawach strony. Sąd powołując się na wyroki NSA z 20 września 2002r. I SA 428/01, z 14 listopada 2001r. I SA2462/99 i z dnia 30 stycznia 2001r. II SA/Gd 2089/98 podniósł, że kwestia nieważności orzeczeń administracyjnych rozstrzygających o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. i W. P. Zarzucili naruszenie art. 106 §3, art. 133, art. 141 §4, art. 145 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] października 2007r. wydanym w sprawie sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. W ocenie NSA w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 156 §1pkt 4 kpa. Dla uznania, iż decyzja została wydana z naruszeniem w/w przepisu niezbędne jest aby decyzja ta była skierowana do osoby, której zdolność prawną błędnie ustalono i w konsekwencji na podstawie tej decyzji zmianie uległa sytuacja prawna osoby do której decyzja nie jest kierowana. W przedmiotowej sprawie zachodzi inna sytuacja prawna, gdyż kontrolowane decyzje administracyjne nie miały wpływu na jakiekolwiek uprawnienia J. O., jak również nie mogły wywrzeć wpływu w sferze jego praw osobistych czy majątkowych. Zmarły nie jest i nie może być bowiem stroną postępowania, ponieważ nie posiada zdolności prawnej. Wskutek śmierci osoby fizycznej gasną jego prawa i obowiązki. W przypadku praw zbywalnych służących zmarłemu, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, uprawnienia przysługujące zmarłemu, jak również obowiązki na nim ciążące przechodzą na inne osoby, stosownie do nabytych przez nie uprawnień związanych ze śmiercią tej osoby. Stroną postępowania administracyjnego może być tylko taka osoba fizyczna, która posiada zdolność prawną, a zatem osoba żyjąca. Tym samym nie można decyzjom zarzucić naruszenia art. 29 oraz 30 kpa. W niniejszej sprawie przedmiotem ochrony prawnej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę były interesy majątkowe osób, które powinny były uczestniczyć w postępowaniu. Tylko tym osobom przysługiwała ochrona ich prawa stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Prawa stron postępowania wywodziły się bowiem z władztwa nad rzeczą, a zatem miały charakter majątkowy. Z chwilą śmierci J. O. prawa te służyły jego spadkobiercom. Dlatego też zdaniem NSA w przedmiotowej sprawie można mówić o naruszeniu przez organy administracji art. 7 i 77 kpa poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania lub o sytuacji opisanej w art. 145 §1pkt 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że po pierwsze wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe, po wtóre Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa ( vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s.268). Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia [...] października 2007r. sygn. akt [...]. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonych decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Przedmiotem kontroli sądu kasacyjnego był wyrok sądu administracyjnego na podstawie którego w oparciu o treść art. 156 §1 pkt 4 kpa stwierdzono nieważność kwestionowanych decyzji z powodu ujawnionego w postępowaniu sądowym faktu, iż postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem osoby nieżyjącej, a tym samym nie mającej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając powyższy wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania dokonał wykładni przepisu art. 156 §1 pkt 4 kpa. W ocenie sądu wyższej instancji przedmiotowy przepis stanowi postawę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy wydana decyzja została skierowana do osoby, której zdolność prawną błędnie ustalono i w konsekwencji na podstawie tej decyzji zmianie uległa sytuacja prawna osoby do której decyzja nie była skierowana. Przepis powyższy nie mógł mieć natomiast zastosowania w sytuacji jaka miała miejsce w sprawie niniejszej, tj. prowadzenia postępowania z udziałem osoby nieżyjącej. Uchybienie procesowe tego rodzaju można zakwalifikować jako naruszenie art. 7 i 77 kpa lub art. 145 §1 pkt 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie, kierując się wykładnią prawa procesowego dokonaną przez Sąd wyższej instancji uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 §1 ust. 1 lit.b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 145 §1 pkt. 1 lit.b w/w ustawy stanowi, że decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 §1 i art. 145a§1 kpa. Sąd administracyjny jest zobowiązany do uchylenia decyzji jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w tych przepisach przesłanek. Bez wątpienia w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 145§1 pkt 4 kpa stanowiącego o tym, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy administracyjne przeprowadziły bowiem całe postępowanie (J. O. zmarł w dniu 6 kwietnia 1997r. a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania, które zostało wszczęte na wniosek w dniu 14 lipca 2004r.) dotyczące wydania pozwolenia na budowę garażu z udziałem osoby nieżyjącej i zaniechały ustalenia jego następców prawnych. Obowiązek ustalenia następców prawnych i zapewnienie im czynnego udziału w sprawie ciążył na organie, gdyż legitymowali się oni przymiotem strony. Zgodnie z treścią art. 922§1 kc na spadkobierców zmarłego z chwilą jego śmierci przechodzą prawa i obowiązki majątkowe, poza tymi które są ściśle związane z jego osobą. Spadek obejmuje prawa i obowiązki spadkodawcy mające charakter cywilnoprawny, których źródłem są przepisy kodeksu cywilnego lub przepisy szczególne. W sprawie niniejszej prawa skarżącego miały charakter majątkowy, gdyż wywodziły się z prawa własności nieruchomości a więc podlegały dziedziczeniu. Prawa majątkowe zmarłego i jego spadkobierców do nieruchomości pomimo tego, że mają charakter cywilnoprawny znajdują również ochronę w postępowaniu administracyjnym m.in. w sytuacjach dotyczących wydania pozwolenia na zabudowę działki sąsiedniej – art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U, nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Dlatego też organy administracyjne rozpoznając sprawę ponownie winny ustalić krąg następców prawnych po zmarłym J. O. i zapewnić im czynny udział w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił kwestionowane decyzje na podstawie art. art. 145 § 1 ust. 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 §1 pkt 4 kpa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony, gdyż przepis art. 145 §1 pkt 1 lit b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje sądowi administracyjnemu w każdym wypadku uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006r., sygn. akt IIOSK 496/05, LEX nr 196700 i wyrok NSA z dnia 26 maja 1998r., sygn. akt IISA 915/97, pub. Glosa 1999/1/28). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.