II OSK 1950/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. N. i K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 614/05 w sprawie ze skargi G. N. i K. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz G. N. i K. N. solidarnie kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r. , sygn. akt II SA/Gd 614/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. N. i K. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...], nakazującą, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), rozbiórkę obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] w W., jako wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż skoro inwestorzy nie przedstawili w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumentów niezbędnych dla legalizacji samowoli budowlanej, w tym zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, organ zobligowany był wydać nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego przez inwestorów obiektu budowlanego w oparciu o dyspozycję art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd wskazał ponadto, że niemożność przedstawienia przez inwestorów w niniejszej sprawie przedmiotowego zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wynikała z tego, iż teren, na którym znajduje się nieruchomość inwestorów, nie był w dacie wydania zaskarżonej decyzji objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W chwili wszczęcia postępowania skarżący nie legitymowali się także ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która, jako jedyna, jak podniósł Sąd, umożliwiłaby im w braku miejscowego planu legalizację wybudowanego obiektu. Sąd nie podzielił zarzutów zawartych w skardze i wskazał, że organy administracji w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia zarówno art. 9 k.p.a., ani art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, iż w sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organy nie mają podstawy do powoływania się na przepisy prawa miejscowego, które w dacie orzekania nie obowiązują, a które mają ewentualnie wejść w życie w bliżej nieokreślonej przyszłości. Zatem uchwalenie w przyszłości planu miejscowego nie stanowi, zdaniem Sądu, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia którego zależałoby rozpatrzenie niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. N. i K. N. działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności przez przyjęcie, że obiekt, którego dotyczy postępowanie, jest obiektem, dla którego wybudowania niezbędne jest pozwolenie na budowę z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas, gdy wymagane jest jedynie zgłoszenie z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący podnieśli także zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżących. Ponadto stwierdzili, że został naruszony również art. 80 k.p.a. przez wybiórcze i niezupełne potraktowanie materiału dowodowego, a przez to niesłuszne przyjęcie, że konieczne jest orzeczenie rozbiórki przedmiotowego obiektu oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania na wniosek skarżących z uwagi na trwające prace nad uchwaleniem planu miejscowego. W związku z powyższym skarżący zażądali uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż skoro przedmiotowy obiekt budowlany nie jest trwale połączony z gruntem, zaś jego usytuowanie na skraju działki wskazuje, że jest przeznaczony do przeniesienia w inne miejsce, to jest to tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Według skarżących, w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma pominięta przez Sąd pierwszej instancji kwestia opłacania przez nich podatku od nieruchomości, gdyż – ich zdaniem – w chwili przyjęcia pierwszej deklaracji na potrzeby tego podatku Urząd Gminy powinien poinformować skarżących o potrzebie dokonania zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie obejmowała decyzję w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wydaną na skutek nieprzedstawienia przez skarżących w wymaganym terminie dokumentów niezbędnych dla legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, tj. - zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub, w razie jego braku na danym terenie, - ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez przyjęcie, że obiekt, którego dotyczy postępowanie, jest obiektem, dla którego wybudowania niezbędne jest pozwolenie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarzut ten, w ocenie Sądu drugiej instancji jest chybiony, gdyż, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, brak trwałego związania obiektu z gruntem nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania go za obiekt tymczasowy. W żaden sposób o "tymczasowym" charakterze obiektu budowlanego nie przesądza również jego usytuowanie na skraju działki. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 5a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5a Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2001 r. do dnia 10 lipca 2003 r., zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki to obiekt parterowy z tarasem częściowo zadaszonym, o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Z powyższego wynika, że chociaż obiekt ten nie jest połączony trwale z gruntem, to nic nie wskazuje żeby obiekt ten był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 cyt. ustawy, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Ponadto inwestorzy nie dokonali zgłoszenia przedmiotowej inwestycji, w którym określiliby czas istnienia obiektu na wskazanej w zgłoszeniu działce, a tylko na tej podstawie możliwe jest przyjęcie, iż obiekt ma charakter tymczasowego obiektu budowlanego objętego obowiązkiem zgłoszenia. Powyższego nie można ustalać w oparciu o oświadczenia inwestorów składane w trakcie postępowania legalizacyjnego, gdyż stanowiłoby to obejście przepisów prawa budowlanego dotyczących prawnych skutków samowoli budowlanej. Ponadto, o tymczasowości obiektu budowlanego, oprócz woli samych inwestorów, świadczy zarówno konstrukcja obiektu oraz jego przeznaczenie. Słuszne wydaje się stanowisko, iż zarówno konstrukcja przedmiotowego obiektu budowlanego (częściowo zadaszony taras), jak też jego przeznaczenie (rekreacyjne) świadczą przeciwko uznaniu go za tymczasowy obiekt budowlany. Zatem, wzniesienie przez skarżących obiektu budowlany, jako nie objętego dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 5a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5a Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2001 r. do dnia 10 lipca 2003 r., wymagało uzyskanie pozwolenia na budowę. W związku z tym, iż inwestorzy nie dysponowali pozwoleniem na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, umożliwiające doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 tego przepisu: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z kolei w myśl art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 cyt. ustawy (...). Natomiast art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w przypadku niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3. Przesłanką orzeczenia nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie było nieprzedstawienie przez inwestorów w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumentów niezbędnych dla legalizacji samowoli budowlanej, w tym zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym niemożność przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego wynikała z tego, iż grunt, na którym znajduje się nieruchomość inwestorów, nie był w dacie wydania zaskarżonej decyzji objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu wszczęcia postępowania skarżący nie legitymowali się także ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej, iż uznanie przez Sąd I instancji legalności orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dla rozważenia legalności nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nieodzowne jest bowiem dokonanie wykładni ust. 2 tego przepisu. Gdyby bowiem przyjąć literalną wykładnię art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b cyt. ustawy, należałoby stwierdzić, iż w istocie legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest w zasadzie tylko na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż do rzadkich należą w praktyce sytuacje, kiedy inwestor, dokonując budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, dysponuje jednocześnie uzyskaną wcześniej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzasadniony wydaje się pogląd, iż takie zróżnicowanie położenia sprawców samowoli budowlanej narusza zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 438). Z powyższej zasady można wyinterpretować dyrektywę jednakowego traktowania podmiotów prawa, które charakteryzują się w równym stopniu cechą istotną (relewantną) z punktu widzenia normy prawnej (wyrok TK z dnia 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU 2002, poz. 35). Dlatego też oceny wymaga, czy regulacja art. 48 ust. 2 pkt 1 pr.bud. narusza zasadę równości, a także należy zbadać, czy adresaci tej normy posiadają wspólną istotną cechę uzasadniającą ich równe traktowanie. W wypadku stwierdzenia odmiennego traktowania adresatów normy, należy dodatkowo poddać ocenie zasadność zróżnicowania w traktowaniu tych podmiotów. Wszelkie różnice w traktowaniu przez normę prawa podmiotów charakteryzujących się wspólną istotną cechą powinny być racjonalnie uzasadnione i znajdować oparcie w innych zasadach wyrażonych w Konstytucji, m. in. w wyrażonej w art. 1 zasadzie sprawiedliwości społecznej. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne sięgnięcie do wykładni systemowej i celowościowej art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, mając na uwadze, iż celem nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. było urzeczywistnienie, w szerszym zakresie, niż czyniło to poprzednie unormowanie, zasad wynikających z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art.. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, tj. zasad sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa i ochrony własności, a także optymalizacja polskiego modelu reglamentacji budowlanej w świetle unormowań innych państw Unii Europejskiej. Odmienne traktowanie podmiotów, których istotną wspólną cechą jest popełnienie samowoli budowlanej, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w treści i celu instytucji legalizacji samowoli budowlanej, która została wprowadzona dla umożliwienia uniknięcia rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie naruszającego przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższą tezę uzasadnia również okoliczność, iż obowiązywanie na określonym terenie planów miejscowych nie jest w żaden sposób zależne od woli podmiotu realizującego inwestycję budowlaną. Dodatkowy argument przeciw różnicowaniu prawnego położenia sprawców samowoli budowlanej stanowi obiektywizacja odpowiedzialności administracyjnej za popełnienie samowoli budowlanej. Warunkiem zastosowania sankcji w postaci rozbiórki obiektu budowlanego jest jedynie stwierdzenie, iż został on wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie biorą natomiast pod uwagę strony podmiotowej czynu, a zwłaszcza stopnia zawinienia sprawcy samowoli budowlanej; ponieważ już naruszenie obowiązku administracyjnego skutkuje koniecznością nałożenia sankcji administracyjnej. Rozwiązaniem, które czynił realną legalizację samowoli budowlanej na terenach, na których brak jest planu miejscowego, jest dopuszczenie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu również w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Zrównywałoby to pozycję inwestorów, którzy dopuścili się samowoli budowlanej na terenach objętych planem miejscowym i na terenach pozbawionych takiego planu. Przyjęcie takiego rozwiązania jest dopuszczalne przy założeniu, że wymóg złożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 945/06). Dodatkowo wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844) uznał, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. I Nr 170, poz. 1270 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. W świetle powyższego, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd wydał na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.