II SA/Rz 596/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi S.Dź. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku inwentarsko-składowego -skargę oddala- do wyroku z dnia 29 stycznia 2007r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2006 r., Nr [...] nakazującej mu, jako właścicielowi dokonać rozbiórki rozbudowy budynku inwentarsko-składowego o wym. 37,48 m x 3,10 m, dobudowanej od strony zachodniej istniejącego budynku inwentarsko-składowego, zlokalizowanego na działce nr 4224 w M. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nakazał S. D. dokonać rozbiórki części obiektu ubojni wraz z masarnią zlokalizowanego na działce nr 4224 w M. Przed wydaniem tego rozstrzygnięcia ustalono, że ta część obiektu została wykonana w roku 2003 bez wymaganego prawem pozwolenia. Przeznaczona do rozbiórki część budynku jest murowana, posadowiona na betonowym fundamencie. Jest piętrowa, przykryta dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej, stanowiącym całość z dachem przylegającego budynku garażowego. Jej wymiary w rzucie poziomym wynoszą 37,48 m x 3,10 m. Od strony przedmiotowej dobudowy usytuowanie budynku od granicy działki wynosi od 0,6 m do 0,00 m. Ustalono, że inwestor posiada decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania istniejących na działce nr 4224 obiektów zabudowy zagrodowej (budynek gospodarczy z garażem) na rzemiosło związane z produkcją wędlin - ubojnia z masarnią wraz z ich rozbudową. Po przeprowadzeniu oględzin organ I instancji stwierdził, że dobudowana część obiektu jest niezgodna z otrzymanymi warunkami zabudowy. Dodatkowo ustalono, że dla terenu, na którym zrealizowano przedmiotowe roboty budowlane nie istnieje obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Dokonane ustalenia stały się podstawą wydania nakazu rozbiórki tej części obiektu w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Decyzją z dnia [...].12.2004 r. Organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2005 r., sygn. akt II SA Rz 90/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił przedmiotową decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Sąd wskazał na uchybienia proceduralne, które przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinny zostać wyeliminowane. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji po ustaleniu właściwego kręgu osób mających przymiot strony w toczącym się postępowaniu, zawiadomił je o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. organ nakazał S. D. dokonać rozbiórki przedmiotowej rozbudowy. Przeznaczona do rozbiórki część obiektu wykorzystywana jest obecnie (nielegalnie) jako korytarz stanowiący przejście z części czystej do brudnej masarni. Nakazem rozbiórki objęto budynek o funkcji pierwotnej, jako budynek inwentarsko-składowy. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że na zalegalizowanie stanu faktycznego nie pozwala lokalizacja części rozbudowanej. Jest ona niezgodna z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niezgodność stanowi przeszkodę w legalizacji stanu faktycznego pomimo tego, że inwestor dysponuje decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej rozbudowy. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] organ II instancji utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 786/06 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględniając zalecenia Sądu organ ponownie rozpatrzył zarzuty S. D. wniesione w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., wydanej w przedmiocie rozbiórki. Ponownie uznał, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją rozstrzygnął sprawę samowolnej budowy części obiektu zlokalizowanego do strony zachodniej budynku inwentarsko-składowego. Inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku, stąd nie rozpatrzono sprawy jako samowolnej rozbudowy masarni z ubojnią, a jako rozbudowę budynku inwentarsko-składowego. Samowolna zmiana sposobu użytkowania stanowić będzie przedmiot odrębnego postępowania. Niekwestionowany jest fakt, że roboty budowlane, które inwestor wykonał w roku 2003, wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, w wyniku wykonania tych robót powstała bowiem część obiektu. Wobec tego organ I instancji prawidłowo uznał, że sprawę należało rozpatrzyć w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wcześniej wykazał, że w sprawie nie ma możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o ust. 2 przywołanego artykułu. Warunkiem podjęcia działań legalizujących jest stwierdzenie, że dany obiekt lub jego część nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanym przypadku inwestor posiada decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy na zamierzenie pn. "zmiana sposobu użytkowania istniejących obiektów zabudowy zagrodowej (budynek gospodarczy z garażem) na rzemiosło związane z produkcją wędlin - ubojnia z masarnią wraz z ich rozbudową". Decyzja ta nakazuje jednak projektowaną inwestycję projektować i realizować zgodnie z ustawą Prawo budowlane oraz rozporządzeniami wykonawczymi, a lokalizacja rozbudowanej części budynku narusza przepis zawarty w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość budynku od strony działki nr 4210 wynosi od 0,00 do 0,6 m od granicy, zamiast wymaganej 4 m. Ściana zewnętrzna części jednokondygnacyjnej budynku, od strony działki sąsiedniej posiada 6 otworów o wym. ok. 60 x 80 cm zamykanych blaszaną przykrywą. W postępowaniu odwoławczym przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające w kwestii sprawdzenia prawidłowości kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych. W dniu 12 grudnia 2004 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną podczas której ustalono, że w miejscu gdzie obecnie zlokalizowana jest przeznaczona do rozbiórki część budynku w części południowo-zachodniej istniała prowizoryczna wiata na drewno. Powstała część budynku znacznie jednak przekracza swym zasięgiem wymiary wiaty. Przeznaczona do rozbiórki część obiektu posiada części: jednokondygnacyjną o wysokości 6,5 m i dwukondygnacyjną o wys. 7,5 m. Dokonane w dniu rozprawy ustalenia oraz dokumenty zebrane w sprawie przez organ I instancji wykluczają zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako przebudowy istniejącego budynku. Posiadane przez inwestora pisma Ministra Infrastruktury, upoważniającego Starostę [...] do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych nie stanowi przesłanki odstąpienia od nakazu rozbiórki, w aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja Starosty [...] z dnia [...].09.2004 r., Nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo, bowiem na działce nr 4224 zostały samowolnie rozpoczęte roboty budowlane związane z rozbudową. Taki stan wyklucza pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora, ponieważ korzystne dla inwestora rozpatrzenie wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów wykonawczych do ustawy prawo budowlane możliwe jest wyłącznie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Korygując wcześniejsze uchybienia przepisom postępowania administracyjnego dotyczące zasad doręczania decyzji stronie działającej przez pełnomocnika, wskazane w wyroku przez Sąd, decyzję skierowano do żony S. D. –I. D. i jego syna R. D., jako pełnomocników inwestora. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył S. D. i zarzucając jej naruszenie art. 48. ust. 2 i 3 ustawy Prawo Budowlane domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podano, że zdaniem wnoszącego skargę, ustalenia dotyczące niemożliwości legalizacji samowoli są wadliwe, bowiem posiada on decyzję o warunkach zabudowy, która jego zdaniem daje możliwość wdrożenia procedur legalizacyjnych. Wątpliwość budzi również dokonana kwalifikacja przedmiotowych robót, w szczególności z uwagi na to, iż zeznania świadków są w tym zakresie niespójne i rozbieżne. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wynika dlaczego organ dokonując kwalifikacji przedmiotowych robót, dał wiarę zeznaniom świadków, a nie oparł się na innym materiale dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się w sposób następujący. W 2003 r. S. D. bez pozwolenia na budowę na działce nr 4224 położonej w M. dokonał rozbudowy obiektu użytkowanego obecnie jako ubojnia wraz z masarnią o część będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Inwestor posiada decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania istniejących na działce nr 4224 obiektów zabudowy zagrodowej (budynek gospodarczy z garażem) na rzemiosło związane z produkcją wędlin - ubojnia z masarnią wraz z ich rozbudową. Dobudowana część obiektu jest niezgodna z otrzymanymi warunkami zabudowy. Dla terenu, na którym zrealizowano przedmiotowe roboty budowlane nie istnieje obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Obiekt został wzniesiony w odległości od 0,6 m do 0,00 m od granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr 4210. W kierunku tej działki obiekt zwrócony jest ścianą w której znajduje się sześć otworów o wymiarach 0,6 m x 0,8 m zamykanych blaszaną przykrywą. Organy w oparciu o przepis art. 48 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą nakazały rozbiórkę tegoż obiektu uznając, że nie ma możliwości legalizacji tej samowoli w oparciu o przepis ust. 2 powołanego artykułu. Z interpretacją przepisu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie zgadza się skarżący zarzucając, że dysponuje decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującą przedmiotową inwestycję. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w określonych wyżej granicach Sąd uznał, że przedmiotowe decyzje prawa nie naruszają. Wykonana przez inwestora część budynku wykorzystywanego, jako ubojnia z masarnią o wym. 37,48m x 3,10 m, dobudowana od strony zachodniej istniejącego budynku, zlokalizowanego na działce nr 4224 w M. ma charakter rozbudowy. Rozbudowa w świetle przepisu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane jest budową, która z kolei z uwagi na brzmienie art. 3 pkt 7 ustawy wyczerpuje definicję robót budowlanych. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). Od tego wymogu ustawa Prawo budowlane przewiduje pewne wyjątki, które jednak objętej postępowaniem inwestycji dotyczyć nie mogą. Tak więc stwierdzić należy, że do wykonania przedmiotowej rozbudowy niezbędnym było uzyskanie pozwolenia na budowę. Poza sporem pozostaje, że skarżący nie rozpoczął robót w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zasadą przewidzianą przez art. 48 ust. 1 ustawy jest nakazanie przez właściwy organ w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej przewiduje przepis art. 48 ust. 2 ustawy. Warunkami, pod którymi dopuszczalna jest legalizacja samowoli są: zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, okoliczność nienaruszania przez przedmiot samowoli przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W analizowanej sprawie inwestor posiada decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie pn. "zmiana sposobu użytkowania istniejących obiektów zabudowy zagrodowej (budynek gospodarczy z garażem) na rzemiosło związane z produkcją wędlin - ubojnia z masarnią wraz z ich rozbudową". Decyzja ta nakazuje jednak inwestycję projektować i realizować zgodnie z ustawą Prawo budowlane oraz rozporządzeniami wykonawczymi. Lokalizacja rozbudowanej części budynku narusza przepis zawarty w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość budynku od strony działki nr 4210 wynosi od 0,00 do 0,6 m od granicy, zamiast wymaganej 4 m. Ściana zewnętrzna części jednokondygnacyjnej budynku, od strony działki sąsiedniej posiada 6 otworów o wym. ok. 60 x 80 cm zamykanych blaszaną przykrywą. Taka sytuacja faktyczna powoduje, że nie ma możliwości doprowadzenia rozbudowanej części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Skoro nie jest możliwe doprowadzenie części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie można w analizowanym przypadku zastosować legalizacji w trybie art, 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Z tej przyczyny uznać należy za zasadne wydanie w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 ustawy decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części obiektu budowlanego. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze, jak również argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organy w sposób prawidłowy nie dały wiary twierdzeniom skarżącego i osób, które twierdziły, że przedmiotowa część obiektu powstała w wyniku przebudowy (art. 3 pkt 7a ustawy). Kwestię tę organ wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości Sądu w oparciu o zeznania świadków T. T. i A. K. Zeznania tych świadków korespondują z twierdzeniami samego skarżącego zawartymi chociażby w odwołaniu z dnia 30.08.2004 r., gdzie mówi on o "dobudowanej części budynku". Dobudowanie, czy rozbudowanie polega na wykonaniu nowej części przy obiekcie poprzednio istniejącym i różni się również w języku potocznym od pojęcia "przebudowania" obiektu. Przebudowanie - w świetle ustawy Prawo budowlane - dotyczy obiektu istniejącego i polega na zmianie jego parametrów technicznych lub użytkowych bez zmian kubatury, powierzchni, wysokości, długości, szerokości lub liczby kondygnacji. O planowanej rozbudowie budynku pisał również skarżący w piśmie z dnia 8.03.2004 r. skierowanym do Ministra Infrastruktury. Z legendy załączonego do tegoż pisma projektu zagospodarowania terenu działki wynika, że pod poz. 4 znajduje się projektowany korytarz. W projekcie tym nie ma - na odcinku, który dotyczy spornego korytarza - zaznaczonego żadnego obiektu. Odmienne twierdzenia są tworzone na użytek niniejszego postępowania i jako takie nie zasługują na wiarę. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niemożności orzeczenia o przedmiotowej rozbiórce z uwagi na posiadanie przez S. D. decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykonana budowa nie jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na jej sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi do których decyzja odsyła. Naruszenie przepisów ma taki charakter, że nie jest możliwe doprowadzenie części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Również bez znaczenia dla stwierdzenia prawidłowości wydanej decyzji jest okoliczność posiadania przez skarżącego pisma Ministra Infrastruktury upoważniającego Starostę [...] do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Zgoda taka przez Starostę nie została nigdy wydana, bowiem S. D. przed jej uzyskaniem rozpoczął sporną rozbudowę w warunkach samowoli budowlanej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.