IV SA/Wr 611/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej K. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu określającego zasady ustalenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach, szkołach oraz zespołach szkół prowadzonych przez Gminę Miejską K. G. korzystających z opieki zdrowotnej, rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania 1. stwierdza nieważność § 1 rozdziału II zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K. G.; 2. zasądza od Gminy K. G. na rzecz Wojewody D. 240 złotych (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu [...] Rada Miejska K. G. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia regulaminu określającego zasady ustalania wysokości środków finansowych przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach, szkołach oraz zespołach szkół prowadzonych przez Gminę Miejską K. G. korzystających z opieki zdrowotnej, rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznania. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z póź. zm./ oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. – Karta Nauczyciela /tj. Dz.U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 z póź. zm./. W § 1 rozdział II – Wysokość środków finansowych przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, postanowiono że: 2. Wysokość środków finansowych przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli w roku kalendarzowym ustala się jako 0,1% kwoty stanowiącej planowany roczny osobowy fundusz płac nauczycieli zatrudnionych w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miejska K. G., skorygowanej w końcu roku do wielkości faktycznie wykonanych wypłat z osobowego funduszu płac nauczycieli. 3. Środkami finansowymi, o których mowa w pkt. 2 dysponują dyrektorzy szkół. Wojewoda D., w skardze wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 rozdział II tej uchwały. Organ nadzoru zarzucił wskazanemu zapisowi uchwały istotne naruszenie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela /tj. Dz.U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zm./. Przepis ten stanowi, iż niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. Organ nadzoru podniósł, iż na podstawie wskazanego przepisu Rada Miejska w K. G. jako organ prowadzący szkoły jest jedynie upoważniona do określenia w regulaminie przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli, rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. W przepisie tym ustawodawca wskazał wprost, że organy prowadzące szkoły przeznaczają w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli. Jasno zatem wynika z powyższego uregulowania, iż to w budżecie, a więc uchwale podejmowanej w odpowiednim trybie, Rada określi wysokość środków przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, a nie w przedmiotowym regulaminie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. G. wniosła o nieuwzględnienie skargi. W uzasadnieniu wskazano, iż podejmując uchwałę rada realizowała wcześniej przyjęte rozstrzygnięcie uchwały budżetowej, które w swoich zapisach przewidywało wydatkowanie środków przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli. Uchwała, której dotyczy skarga w żaden sposób nie wprowadza, czy w jakikolwiek sposób koryguje zaplanowanych wydatków przeznaczonych na wspomnianą pomoc dla nauczycieli. W uchwale budżetowej Rada Miejska ustala wysokość kwotową planowanych wydatków na dany rok budżetowy. Przedmiotowa uchwała określa zasady ustalania wysokości środków finansowych przeznaczanych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach, szkołach oraz zespołach szkół prowadzonych przez Gminę Miejską K. G. korzystających z opieki zdrowotnej, rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. W uchwale budżetowej ujmowane są ostateczne wielkości planowanych wydatków ustalane w oparciu o obowiązujące unormowania prawne, w tym także akty prawa miejscowego, jeżeli tego wymagają normy ustawowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ "Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m.in. aktów prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej". Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 cyt. ustawy stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności /art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm./ "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Jednym z przepisów szczególnych zastrzegających kompetencję na rzecz rady jest przepis art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela /Dz.U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zm./. Z przepisu tego wynika obowiązek organu prowadzącego szkołę, zabezpieczenia corocznie w budżetach odpowiednich środków finansowych na realizację ochrony zdrowia nauczycieli. Nie ulega zatem wątpliwości, iż wysokość środków przeznaczonych na tę pomoc powinna zostać określona w budżecie gminy, czyli w uchwale podejmowanej w szczególnym trybie, podlegającej nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej. W wyroku z dnia 25 września 2000r. SA/Rz 420/00 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela wynika jednoznacznie norma wskazująca, iż rada gminy nie jest uprawniona do podejmowania uchwał zwykłych w sprawie wysokości i zasad udzielania pomocy dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, lecz jest zobowiązana do przeznaczania, corocznego zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych na ten cel w budżecie gminy /OWSS 2001, nr 2, poz. 59/. Przepis art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela zawiera szczegółowe upoważnienie do określenia przez radę gminy w drodze uchwały rodzaju, warunków i sposobu przyznawania środków finansowych dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę. To upoważnienie, stanowiące podstawę wydania aktu prawa miejscowego, wymusza takie formułowanie przepisów lokalnych, by między nimi a ustawą możliwe było stwierdzenie istnienia podwójnej więzi: formalnej i materialnej. Realizując upoważnienie zawarte w art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, (OTK 2000/5/141). w którym Trybunał wyraźnie stanął na stanowisku, iż: "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)." Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Przepis udzielający kompetencji prawodawczej, podlega wykładni dosłownej. Zgodnie z zasadą państwa prawa i wyprowadzonymi z niej zasadami przyzwoitej legislacji, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej czy zwężającej. Konsekwencją wydawania aktów wykonawczych wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby to wykonaniu ustawy, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r., s. 229). Podobne zapatrywanie do powyższego Sąd przedstawił w wyrokach z dnia 18 lipca 2007r. sygn. akt IV SA/Wr 268/07, 19 września 2007r. sygn. akt SA/Wr 301/07. Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Przechodząc do zakwestionowanej przez skarżącego części uchwały, konkretnie zaś do pkt 2 rozdziału II regulaminu określającego zasady ustalania wysokości środków finansowych /.../ zatwierdzających jej § 1, stwierdzić należy, iż istotnie narusza on prawo. Naruszenie to natomiast polega na tym, że podstawa zawartego w nim postanowienia uczyniono art. 72 ust. 1 Karta Nauczyciela podczas gdy przepis ten służy zasadnie takiemu rozwiązaniu tylko wówczas gdy zostaje ono zamieszczone w uchwale budżetowej. Istotność naruszenia prawa sprowadza się więc do tego, że dla tego rodzaju rozwiązania prawnego zamieszczonego w uchwale zatwierdzającej regulamin określający zasady ustalania wysokości środków finansowych przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli /.../ brak podstawy prawnej. Drugorzędne znaczenie ma wobec tego stwierdzenie odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała nie wprowadza, czy w jakikolwiek sposób koryguje zaplanowane wydatki przeznaczone na wspomnianą pomoc dla nauczycieli. Tym bardziej, że takie samo postanowienie zostaje zawarte w dwóch uchwałach. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi są uzasadnione. Stąd też skargę należało uwzględnić na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekając jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w przepisie art. 200 cyt. ustawy.