II SA/Bd 983/07

Dnia 29 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Burmistrz Miasta i Gminy N., z upoważnienia którego działała Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzją z [...] października 2007r. odmówił J.G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadczenia w formie składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad S.H. Organ pierwszej instancji ustalił, iż osoba nad którym wnioskodawczyni sprawuje opiekę, jest osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś dochód w rodzinie wnioskodawczyni nie przekracza progu dochodowego 583 zł. Przeszkodą w przyznaniu świadczenia jest natomiast okoliczność, że wnioskodawczyni nie jest ani matką, ani opiekunem faktycznym dziecka, jak wymaga tego art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r.; Nr 139, poz. 992; z późn. zm.; zwanej "u.ś.r."). Zgodnie z decyzją Sądu Rejonowego w N. (sygn. akt III RNs 64/06) z dniem [...] września 2006 r. wnioskodawczyni została ustawiona opiekunem prawnym S.H. Zdaniem organu w świetle art. 3 pkt 14 u.ś.r. nie można jednakże uznać, że na mocy tego rozstrzygnięcia Sądu wnioskodawczyni stała się opiekunem faktycznym. W odwołaniu skarżąca J.G. podniosła, że przy wydaniu przez Sąd Rejonowy postanowienia o ustanowieniu jej opiekunem prawnym, złożyła przyrzeczenie pełnienia całodobowej opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym. Po śmierci ojca S.H. tj. w lutym 2007 r., skarżąca, mając na względzie nakaz Sądu, przejęła osobiście wszystkie obowiązki związane z zapewnieniem opieki, zrezygnowała z pracy, a ponadto musiała wyrejestrować się z Urzędu Pracy. Uwzględniając, iż podjęła się opieki na wyraźne życzenie zmarłego ojca podopiecznego, pełni całodobową opiekę nad osobą niepełnosprawną i ubezwłasnowolnioną - niezrozumiałym jest dla niej odmowa przyznania świadczenia. Decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza, podzielając jego stanowisko, iż przeszkodą w przyznaniu świadczenia jest okoliczność, że skarżąca jest opiekunem prawnym, a nie faktycznym. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca podniosła, że składając wniosek o przyznanie świadczenia błędnie określiła, iż ubiega się o "świadczenie pielęgnacyjne", zamiast "świadczenie rodzinne". Organy administracyjne nie poprawiły tego błędu poprzez proste napisanie wniosku od nowa. Skarżąca zarzuciła także, iż organy powołując się na przepis art. 17 u.ś.r. pomijają treść art. 23 pkt 1 u.ś.r., który wyraźnie wskazuje, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują także na wniosek opiekuna prawnego dziecka. Wobec tego skarżąca spełnia kryteria wymagane do otrzymania świadczenia. Skarżąca jeszcze raz podkreśliła, iż ze względu na nałożony przez Sąd Rejonowy obowiązek całodobowej opieki musiała zrezygnować z pracy. Wskazała ponadto, że nie ma żadnego własnego dochodu, a renta, jaką otrzymuje podopieczny w całości wydatkowana jest na jego utrzymanie i opłaty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodne z prawem jest stanowisko organów administracji, iż skarżąca nie spełnia wszystkich warunków otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew twierdzeniu skarżącej, nie można uznać, iż przy określeniu podmiotu uprawnionego do otrzymania wspomnianego świadczenia należy wziąć pod uwagę treść art. 23 ust. 1 u.ś.r. Przepis ten wskazuje bowiem tylko osoby, które mogą złożyć wniosek, a nie osoby, które mogą dostać każde ze świadczeń wskazanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Interpretacja taka wynika nie tylko z samego brzmienia art. 23 ust. 1 u.ś.r., ale także z faktu, iż przepis ten został umieszczony w rozdziale 6 ustawy, zatytułowanym "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych". Jest to zatem przepis proceduralny, a nie przepis materialny, określający warunki otrzymania świadczenia. Przepisy określające warunki otrzymania konkretnych świadczeń rodzinnych zostały przez ustawodawcę wyodrębnione w poszczególnych rozdziałach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń opiekuńczych, będących świadczeniami rodzinnymi (art. 2 pkt 2 u.ś.r.) Warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 u.ś.r. Słusznie zauważyły organy administracji, iż w treści ustępu 1 tego przepisu ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi prawnemu, który zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. Taką możliwość mają tylko ojciec, matka, lub opiekun faktyczny. Skarżąca nie jest matką osoby, którą się opiekuje. Nawet dostrzegając, iż w związku z ustanowieniem danej osoby opiekunem prawnym, zakres jej obowiązków obejmuje także opiekę faktyczną, nie można przyjąć, że skarżącą jest "opiekunem faktycznym", o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak bowiem słusznie wskazały organy, ustawodawca w art. 3 pkt 14 u.ś.r. precyzyjnie określił, iż dla potrzeb rozstrzygania o prawie do świadczenia rodzinnego przez "opiekuna faktycznego" należy rozumieć tylko taką osobę, która nie tylko faktycznie opiekuje się dzieckiem, ale także wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Skarżąca nie spełnia tego warunku. Wskazana interpretacja znajduje uzasadnienie także w celu ustawy. Mając na uwadze choćby sam tytuł rozważanej ustawy, w której ustawodawca odwołuje się do pojęcia "rodziny", należy uznać, że celem ustawodawcy jest wsparcie osób, które są związane węzłami rodzinnymi, bądź pomiędzy którymi poprzez przysposobienie powstaje stosunek odpowiadający węzłom rodzinnym (por. art. 121 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy; Dz. U. Nr 9, poz. 59; z późn. zm.). Przejawem takiego założenia ustawodawcy jest mające swój wyraz w treści art. 3 pkt 14 u.ś.r. ograniczenie, w myśl którego o świadczenie rodzinne nie mogą się ubiegać wszystkie osoby faktycznie sprawujące opiekę nad osobami potrzebującymi pomocy, ale tylko takie, które postanowiły ubiegać się o zawiązanie z osobą podopiecznego węzłów typu rodzinnego, ze wszystkimi prawami, ale i obowiązkami związanymi z tym stosunkiem. Osoby, które nie zdecydowały się na tak poważny krok nie są pozbawione pomocy Państwa. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyczerpuje bowiem wszystkich form pomocy osobom znajdującym się w niedostatku. Osoby te mogą starać się chociażby o świadczenia przewidziane w ustawie o pomocy społecznej. Błędne jest mniemanie skarżącej, iż istotna dla sprawy byłaby zmiana określenia wniosku z wniosku o "świadczenie pielęgnacyjne" na wniosek o "świadczenie rodzinne". Świadczenie pielęgnacyjne to jedno z kilku świadczeń rodzinnych, które wymienia art. 2 u.ś.r. W świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych organy administracji nie prowadzą postępowania w przedmiocie przyznania jakiegoś świadczenia rodzinnego, tj. takiego jakie uznają za stosowne. Organy mogą tylko rozstrzygać, czy możliwe jest przyznanie konkretnie wskazanego przez wnioskodawcę rodzaju świadczenia rodzinnego tj. np. zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego, zasiłku pielęgnacyjnego, świadczenia pielęgnacyjnego. Błędne jest także mniemanie skarżącej, iż organy administracji nie tylko mogą, ale też powinny poprawić jej wniosek o przyznanie świadczenia, poprzez sporządzenie go na nowo. W przypadku działania organu administracji na wniosek strony, czyli w sytuacji jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, to strona określa, w jakiej sprawie organ ma podjąć rozstrzygnięcie. Organ administracji, nawet dostrzegając, iż istnieje korzystniejsze dla strony rozwiązanie, nie może samowolnie zmienić jej żądania. Dopuszczenie takiej możliwości mogłoby doprowadzić do sytuacji, iż organ administracji samowolnie zmieniłby wniosek strony, w mniemaniu organu administracji z korzyścią dla strony, jednakże ze względu na okoliczności nie znane organowi, a znane tylko stronie, zmiana ta byłaby z punktu widzenia strony ewidentnie niekorzystna. Zakaz samowolnej zmiany wniosku wynika z treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.), który wskazuje, iż postępowanie administracyjne wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, kiedy strona wyraża swoją wolę we wniosku, a następnie organ administracji bez wiedzy i woli strony wniosek ten "pisze na nowo" – nie mamy do czynienia z "żądaniem" strony, będącego przejawem jej woli, ale z wyrażeniem woli organu. Skarżąca złożyła organowi wniosek, posługując się formularzem, który wyraźnie wskazuje – zarówno w nagłówku, jak też w treści, że świadczeniem rodzinnym, o które ubiega się osoba składająca wniosek, jest świadczenie pielęgnacyjne. Tak złożony wniosek nie pozostawiał organom miejsca na wątpliwości co do treści żądania. Odrębną sprawą jest natomiast, czy w związku z sytuacją podopiecznego skarżącej nie mógłby on ubiegać się dla siebie (a nie dla skarżącej) o inny rodzaj świadczenia rodzinnego tj. zasiłek pielęgnacyjny (art. 16 u.ś.r.), będący podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne, jednym ze świadczeń rodzinnych, określonych przez ustawodawcę wspólną nazwą "świadczeń opiekuńczych". Właśnie w postępowaniu o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego miałby zastosowanie wskazywany przez skarżącą przepis art. 23 ust. 1 u.ś.r. w ten sposób, że wobec faktu ubezwłasnowolnienia S.H. osobą uprawnioną do złożenia wniosku w jego imieniu byłaby skarżąca jako jego opiekun prawny. Ze względu na powyższe, nie dostrzegając naruszenia przez organy administracji przepisów prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r.; Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd oddalił skargę.