IV SA/Po 178/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008r. przy udziale sprawy ze skargi Z.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego o d d a l a s k a r g ę /-/ I.Kucznerowicz /-/ J.Stankowski /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania Z.A. od decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy świadczenia w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: S.A., P.A., M.A. i E.A., utrzymało decyzję w mocy. Dnia [...] września 2006 r. Z.A. złożył w Miejskim Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Ł. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci S.A., M.A., P.A. i E.A. , dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu: wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dzieci P.A. i E.A., rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: S.A., P.A., M.A. i E.A. oraz z tytułu podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania na dziecko S.A.. Do wniosku skarżący załączył zaświadczenie o dochodach z dnia [...] lipca 2006 r., oświadczenie o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu, nakaz płatniczy w sprawie wymiaru podatku rolnego za rok 2005 r. oraz umowę dzierżawy 0,7248 ha gruntu rolnego, którego był właścicielem. Odmawiając przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na podstawie art. 2 i art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 28, poz. 2255) oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.) Burmistrz Ł. wskazał, że Z.A. nie spełniał warunków określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje, jeżeli przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 504 zł. Organ ustalił, że dochód rodziny skarżącego w 2005 r. wyniósł [...] zł, a przeciętny miesięczny dochód rodziny w wysokości [...] zł przekracza kryterium dochodowe o [...] zł. Kwota przekroczenia jest zatem wyższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego (48,00 zł) przysługującego w okresie zasiłkowym 2006/2007 r. Burmistrz Ł. wyjaśnił, iż ustalając dochód nie uwzględnił przestawionej przez skarżącego umowy dzierżawy z dnia 1 stycznia 2005 r., ponieważ nie spełnia ona warunków ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W myśl art. 28 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, nie wlicza się do dochodu rodziny dochodu z gruntów oddanych w dzierżawę na podstawie umowy pisemnej, zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków przed 2005 r. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wydzierżawienie gospodarstwa rolnego nie stanowi dochodu utraconego. W odwołaniu Z.A. zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz art. 5 ust. 8a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie przedłożonej umowy dzierżawy gruntu rolnego. Ponadto wskazał, iż naruszono art. 107 § 3 k.p.a. przez wskazanie w uzasadnieniu nieobowiązującego przepisu prawa – art. 2 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W konkluzji skarżący wniósł o przyznanie świadczenia w formie zasiłku rodzinnego i dodatków, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania Z.A. podał, że art. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie dotyczy materii objętej decyzją. Wskazując ten przepis organ wprowadził go w błąd, uniemożliwiając zapoznanie się z podstawą rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem skarżącego przy wyliczaniu dochodu rodziny należało uwzględnić przedłożoną organowi umowę dzierżawy gruntu rolnego. Spełniała ona wymagania określone ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 5 ust. 8a ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. W myśl art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając gruntów wydzierżawionych, na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobom innym niż wymienione w art. 24 ust. 2 pkt 1 lit. a-d. W ocenie skarżącego, dochód na osobę w jego rodzinie był niższy od kryterium dochodowego oznaczonego w art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 zez m.) w zw. z art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 3 pkt 2 pkt 23 oraz art. 5 ust. 8a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł, przy czym w myśl art. 3 pkt 2 ustawy przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Organ wyjaśnił, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarówno z akt sprawy jak i obliczeń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że dochód w rodzinie skarżącego w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł, a kwota ogólnego przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie jest wyższa niż 48 zł, bowiem wynosi [...] ha. W takiej sytuacji należało odmówić przyznania świadczenia rodzinnego. Organ wskazał również, że nie jest zasadny zarzut bezpodstawnego wliczenia do dochodu rodziny z posiadanej ziemi, która oddana została w dzierżawę. Prywatna umowa dzierżawy nie uprawniała skarżącego do nie wliczania dochodu z gospodarstwa rolnego w przypadku dzierżawienia całości lub części tego gospodarstwa. Oceny prawnej umowy nie zmienił fakt zawarcia nowej umowy w trakcie postępowania. Zawarcie umowy spełniającej warunki określone w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników nie może być kwalifikowane jako utrata dochodu (art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Organ odwoławczy nie uznał zasadności zarzutu orzekania na podstawie nieistniejących przepisów, bowiem postanowieniem z dnia 14 listopada 2006 r. sprostowano oczywistą omyłkę pisarską uzasadnienia decyzji. W skardze Z.A. wniósł o dokonanie kontroli legalności decyzji. Podał, że w 1997 r. wraz z żoną kupił dom z działką o powierzchni 93 arów (1,33 ha przeliczeniowych), jednakże ze względu na inwalidztwo II grupy (amputacja stopy), ziemia nigdy nie była uprawiana. W 2005 r. suma zarobków żony skarżącego oraz dochodu z gospodarstwa rolnego przekroczyła kryterium dochodowe dla uzyskania zasiłku rodzinnego. Z.A. podniósł, że oddając gospodarstwo w dzierżawę nie wiedział jednak o konieczności zgłoszenia jej do ewidencji gruntów. Podał, że jako inwalida ponosi duże koszty leczenia i rehabilitacji. Z tych względów wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie o potrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy), natomiast dochód członka rodziny obejmuje między innymi przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy) oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 23 ustawy). W przypadku, gdy rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969). Ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego (art. 5 pkt 8 i 8a pkt 1 ustawy). Organy uznały, iż dochód z gospodarstwa rolnego skarżącego wyliczony na zasadach opisanych powyżej należy doliczyć do dochodu jego rodziny. Nie uwzględniono faktu zawarcia aneksu do umowy dzierżawy z dnia 1 stycznia 2005 r. podpisanego w dniu [...] września 2006 r., wskazując, że zdarzenie to (zmiana umowy) nastąpiło po roku kalendarzowym, który stanowi podstawę do ustalenia dochodu rodziny, a jednocześnie nie może być kwalifikowane w kategorii dochodu utraconego po tym roku (art. 3 pkt 23 ustawy). Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić. Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny znalazł zrozumienie dla sytuacji skarżącego (którą opisał w skardze), a także trudów związanych z niepełnosprawnością i kosztowną rehabilitacją, pozostał on związany obowiązującymi przepisami i mógł orzec jedynie w granicach ustawy. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy pod względem zgodności z prawem. Organy nie mogły dokonać odliczenia dochodu z części oddanego przez skarżącego w dzierżawę gospodarstwa rolnego, bowiem podstawą do ustalania dochodu jest dochód uzyskany w roku 2005, dlatego też przyjąć należy wielkość gospodarstwa rolnego posiadanego przez skarżącą w tamtym okresie, a ewentualne późniejsze zmiany powierzchni użytkowanych gruntów nie mają znaczenia. Sąd zauważył także, iż w wyniku nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2260) uchylono art. 3 pkt 23 lit. g ustawy, zgodnie z którym wydzierżawienie gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w art. 5 ust. 8a ustawy uznawane było za utratę dochodu w rozumieniu wyżej wymienionego artykułu i mogło być uwzględnione nawet jeżeli nastąpiło po roku kalendarzowym, który stanowi podstawę do obliczenia dochodu rodziny (por. wyrok z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 108/07, niepubl.). W aktualnym stanie prawnym zgodnie z art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zważywszy na treść art. art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, skuteczność zawartej w dniu 7 września 2006 r. umowy (aneksu) dla ustalania dochodu rodziny w postępowaniu o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych rozważać można od dnia zgłoszenia zmian wynikających z tej umowy w ewidencji gruntów i budynków (wyrok z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 315/07, niepubl.). Na marginesie trzeba dodać, że powyższa wykładnia ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników dla potrzeb ustalenia świadczeń rodzinnych jest spójna z poglądami przyjmowanymi w odniesieniu do art. 28 ustawy w sądownictwie powszechnym. Przyjmuje się, iż wydzierżawienie gospodarstwa rolnego na podstawie umowy zawartej na okres krótszy niż 10 lat, albo bez zachowania formy pisemnej lub też bez wpisania tej umowy do ewidencji gruntów i budynków, nie stwarza podstawy do odstąpienia od zawieszenia wypłaty renty z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Zachowanie tych wymogów stanowi warunek sine qua non wywołania skutku, polegającego na wyłączeniu rolnika wydzierżawiającego swe gospodarstwo z kręgu pojęciowego "osób prowadzących działalność rolniczą", nie mających prawa do pobierania świadczeń w całości. (wyrok Sąd Najwyższego z dnia 7 lutego 2002 r. sygn. akt II UKN 49/01, publ. OSNP 2003/22/552). Z uwagi na to, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały zgodnie z prawem, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Stankowski /-/ I. Kucznerowicz