II SA/Łd 1043/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. na obszarze wsi W. oddala skargę. W dniu [...] Rada Gminy G. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. na obszarze wsi W. Podstawą prawną powyższego aktu były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 29 października 2007r. Wojewoda [...] zaskarżył powyższa uchwałę w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 pkt 3-12 w związku z art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie ich zastosowania. Podnosząc powyższe Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności § 22 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skargę wskazał, iż przedmiotowa uchwała została przekazana w dniu 14 listopada 2003r. Wojewodzie [...] do oceny zgodności z prawem, który nie stwierdził w jej treści istotnych naruszeń i przekazał ją do publikacji. Następnie w październiku 2006r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. przesłał do Wojewody [...] dokumenty świadczące o wystąpieniu nieprawidłowości podczas uchwalania powyższej uchwały. Analiza materiałów sprawy wykazała, iż do projektu planu w dniu jego uchwalenia to jest [...] wprowadzono zmianę w § 22 uchwały tj. zmniejszono stawkę procentową renty planistycznej, służącą do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z 30% na 20%. Zgodnie natomiast z art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeśli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w projekcie planu, czynności o których mowa w art. 18 ust. 2 ponawia się w zakresie niezbędnym. W niniejszej sprawie zmian dokonano podczas posiedzenia rady gminy w dniu [...] bez zachowania trybu uchwalania aktu planistycznego określonego w art. 18 ust. 2 pkt 3-12. Strona skarżąca dodała, iż obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na obszarze objętym planem wynika z art. 10 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym 1994 r. W świetle powyższego Wojewoda [...] stanął na stanowisku, iż zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G. wniosła o oddalenie skargi wskazując, iż podczas sesji rady w dniu [...] jednym z punktów obrad było podjęcie zaskarżonej uchwały. Po przeprowadzeniu całej procedury przewidzianej w wówczas obowiązujących przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności określonych w art. 18 ust. 2, wszyscy radni dysponowali projektem uchwały. W trakcie debaty nie zgłoszono żadnych zmian i uwag, natomiast po wysłuchaniu przez autora projektu planu informacji o rozwiązaniach przyjętych w gminach ościennych w zakresie zmniejszenia stawki procentowej renty planistycznej, Rada uznała za racjonalne i celowe obniżenie stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z 30% na 20%. Rada podniosła, iż Wojewoda [...] kontrolując przedmiotową uchwałę pod względem zgodności jej z prawem nie stwierdził takich niezgodności. Ustosunkowując się do zarzutu skargi rada wskazała, iż nie znajduje on uzasadnienia we wskazanych przepisach prawa i nie uwzględnia istoty instytucji prawnej jaka jest renta planistyczna. Niewątpliwie zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu jest ona częścią planu jednak nieuzasadnione jest powtarzanie całej procedury określonej w art. 18 ust. 2 pkt 3-12. W ocenie Rady dokonana zmiana nie dotykała żadnego z elementów planistycznych, które podlegałyby uzgodnieniom, wyłożeniu do publicznego wglądu a dotyczyła jedynie kwestii ubocznej nienależącej do materii związanej z zagospodarowaniem przestrzennym. Reasumując Rada opierając się na przywołanym orzeczeniu WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1294/06 wskazała, iż przeprowadzona korekta nie wymagała powtórzenia całej procedury z art. 18 ust. 2 pkt 3-13 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że dlatego nie doszło do wychwycenia przez organ nadzoru naruszenia prawa, gdyż Wojewoda otrzymał wraz z uchwałą dokumentacje planistyczną, bez protokołu posiedzenia Rady, a organ nadzoru co do zasady nie żąda protokołu posiedzeń Rady, gdyż zawsze działa w zaufaniu o organu nadzorowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do art. 147 § 1 ppsa, stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok, co do zasady, na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez Wojewodę [...] uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. na obszarze wsi W., Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia przepisów prawa - ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie złożył Wojewoda [...], jako organ nadzoru, w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W skardze organ nadzoru zarzucił, iż podczas uchwalania fragmentu planu na posiedzeniu Rady Gminy G. w dniu [...] doszło do podjęcia uchwały bez zachowania trybu uchwalania aktu planistycznego określonego w art. 18 ust. 2 pkt 3-12 i polegało to na zmianie na tym posiedzeniu wysokości stawki renty planistycznej z 30 % na 20 %. Nadesłane wraz ze skargą akta administracyjne nie budzą wątpliwości, iż prace planistyczne prowadzone były w oparciu o przepisy starej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., gdyż zarówno uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomienie o wyłożeniu planu do publicznego wglądu nastąpiło przed dniem wejścia w życie nowej ustawy tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 3-12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w istocie swoistą procedurę przewidzianą dla uchwalania planów miejscowych zachowanie, której warunkuje ważność podjętych uchwał. W przepisie tym pkt 5 litera b. odnosi się do właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy. Przepis ten stanowił: "Jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości". Natomiast przepis art. 25 omawianej ustawy stanowił: "Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Tak więc omawiane przepisy miały na celu ochronę właścicieli nieruchomości, ale tylko tych, których mogła dotyczyć uchwalona stawka procentowa renty planistycznej. Kategoryczne brzmienie przepisu art. 25 ustawy, w dacie jego obowiązywania doznawało jednak pewnego osłabienia swej mocy wiążącej, pozostawiając pewien margines decyzyjny organowi, znajdowało to swój wyraz w stwierdzeniu "ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian". Właściwie art. 18 ust. 2 pkt 5 litera b. nie przewidywał żadnej specjalnej procedury poza zawiadomieniem właścicieli nieruchomości, których mogła dotknąć renta planistyczna o terminie wyłożeniu projektu planu. Przepisy ustawy dawały możliwość uchwalenie maksymalnie 30 % stawki renty planistycznej, pozostawiając tą kwestię do swobodnej decyzji organowi gminy. W sytuacji, w której doszło w istocie do obniżenia ciężarów opłat lokalnych, nie nastąpiło naruszenie interesów osób – właścicieli nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się, w związku z powyższym również niezbędnego zakresu powtórzenia procedury dla dokonania zaskarżonych zmian. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Rady, iż dokonana zmiana nie wymagała zastosowania pełnej procedury z art. 18 ust. 2 pkt 3-12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie byłoby to racjonale, nadto dodatkowo przedłużyłoby i tak już długą procedurę, znacznie zwiększyło koszty całego procesu planistycznego. Obniżenie stawki procentowej nie powoduje zmiany ustaleń planistycznych, a tylko takie zmiany byłyby zmianami istotnymi i wymagałyby zastosowania pełnej procedury z uwagi na istotę procesu planistycznego i cel jakiemu ma on służyć. Taki sposób prowadzenia nadzoru jaki został przedstawiony Sądowi w toku rozprawy, jak czynił to Wojewoda [...], jest więc fikcją. Bez zbadania procedury uchwalania planu, nie jest możliwe w zasadzie sprawowanie funkcji nadzorczych, choć w tej konkretnej sprawie można by uznać, że organ nadzoru nieświadomie, ale skorzystał z możliwości jakie daje mu art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, który to przepis stanowi " W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Przy rozpoznawaniu tej sprawy z pola widzenia nie może również zniknąć fakt, iż gmina działała przez cztery lata w określonym stanie prawnym, który wywołał określone skutki, a ewentualne naruszenie procedury planistycznej nie pogarszało sytuacji prawnej i faktycznej właścicieli nieruchomości, a cała sytuacja miała miejsce przy "aprobacie" organu nadzoru. Sąd w tym składzie podziela również stanowisko i poglądy wyrażone w powołanym przez organ prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1294/06. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. AR