I OW 122/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Kuratora Oświaty z dnia 2 listopada 2007r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy [...] Kuratorem Oświaty a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania zażalenia E. D.-N. na postanowienie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C. dot. negatywnej opinii wniosku o przyznanie stypendium szkolnego postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia 2 listopada 2007r. [...] Kurator Oświaty wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. a [...] Kuratorem Oświaty przez wskazanie organu właściwego do rozpoznanie zażalenia na postanowienie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C. w sprawie negatywnej opinii wniosku o przyznanie stypendium szkolnego. W uzasadnieniu wniosku podał, że postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w C. wydał negatywną opinię w sprawie wniosku E. D.-N. o przyznanie stypendium szkolnego dla córki I. N.. Stosownie do zawartego w powyższym postanowieniu pouczenia E. D.-N. wniosła na to postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., które uznając się za niewłaściwe w sprawie, postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. przekazało zażalenie Kuratorowi Oświaty w L.. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że adresatem zażalenia jest Kurator Oświaty. [...] Kurator Oświaty uznał się również niewłaściwym do rozpatrzenia zażalenia na powyższe postanowienia dyrektora szkoły w sprawie dotyczącej stypendium szkolnego podając, że zgodnie z art. 90p ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Przyznawanie stypendium szkolnego, będącego rodzajem świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w myśl art. 90m ust. 1 i art. 90n ust. 1 w/w ustawy należy do kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta i następuje w drodze decyzji administracyjnej, po zasięgnięciu opinii dyrektora szkoły, co wynika z art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do art. 106 § 5 k.p.a. opinia dyrektora winna mieć formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Z żadnego przepisu ustawy o systemie oświaty nie wynika jednak, który organ ma rozpatrzyć zażalenie na postanowienie dyrektora szkoły w przedmiocie opinii w sprawie wniosku o przyznanie stypendium szkolnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przekazując sprawę Kuratorowi Oświaty w L. powołało się na art. 17 pkt 3 k.p.a., zgodnie którym: "organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż wymienione w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością." We wniosku podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę, że w przypadku szkół są dwa organy państwowe sprawujące nad nimi nadzór. Jeden organ to kurator oświaty sprawujący nad szkołami nadzór pedagogiczny (art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty) i drugi organ, to organ prowadzący szkołę, sprawujący nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych (art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Kurator oświaty wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych. Natomiast art. 31 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienia zakres zadań, jakie kurator oświaty wykonuje jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak kurator jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a w stosunku do dyrektorów szkół tylko sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów (art. 31 ust. 1 pkt b ustawy). Dodatkowo podniesiono, że zgodnie z zapisem art. 34 b ustawy kurator oświaty może ingerować w działalność szkoły wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie oraz, że żadne przepisy nie przewidują jakiejkolwiek ingerencji kuratora oświaty w sprawy finansowe szkół, a do tej kategorii spraw należą niewątpliwie sprawy związane z przyznawaniem świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Kwestie związane z przyznawaniem świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym należą do zadań własnych gminy. Odpowiednie organy wydają stosowne decyzje, od których odwołania rozpatrują samorządowe kolegia odwoławcze. W tej sytuacji należałoby zdaniem wnioskodawcy przyjąć, że to nie kurator oświaty, lecz samorządowe kolegium odwoławcze lub ewentualnie, któryś z organów gminy winien rozpatrywać zażalenia na postanowienia wpadkowe, do których należy zaliczyć postanowienie dyrektora szkoły w sprawie opinii wniosku o przyznanie stypendium szkolnego. Kurator Oświaty w L. skłania się do stanowiska, że w niniejszej sprawie właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie dyrektora szkoły byłby właściwy organ gminy. Nie chcąc jednak przedłużać sporu kompetencyjnego oraz z uwagi na precedensowy charakter sprawy postanowił wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie tego sporu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, że podejmując postanowienie o przekazaniu wniesionego w sprawie zażalenia [...] Kuratorowi Oświaty kierowało się swoją właściwością rzeczową, miejscową i instancyjną wynikającą zarówno z art. 17 k.p.a., jak i art. 31 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) stanowiącym, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów szkół. O braku właściwości instancyjnej Kolegium w tej sprawie świadczy w ocenie Kolegium zapis art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), zgodnie z którym samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W sprawie będącej przedmiotem wniosku ustawodawca nie wskazał organu odwoławczego od wydawanego w trybie art. 106 § 1 k.p.a. postanowienia, będącego w istocie opinią niewiążącą organ decyzyjny rozstrzygający sprawę przyznania stypendium szkolnego (wójta, burmistrza, prezydenta). Podniesiono ponadto, że dyrektor szkoły nie może być uznany za organ administracji w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, a co najwyżej za organ wykonawczy jednostki pomocniczej w rozumieniu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może być organem odwoławczym dla postanowień wydanych przez ten organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W przypadku gdy organ, do którego wniesiono podanie uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w danej sprawie. Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Oznacza to, że nie może być uznana za spór kompetencyjny ani sytuacja, w której chodzi o wykładnię prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy, ani też żądanie wskazania organu właściwego w przypadku, gdy sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez organ, który uznał się za niewłaściwy. W świetle art. 65 § 1 k.p.a. zdanie drugie przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Spór kompetencyjny, czy spór o właściwość należy rozumieć jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której co do zakresu działania organu administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta wskutek podjętych w tym kierunku przewidzianych przez prawo środków. Negatywny spór kompetencyjny, czy spór o właściwość pojawia się zatem nie w każdym przypadku rozbieżności poglądów między organami administracji publicznej co do ich właściwości do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz tylko wówczas, gdy postanowienie o przekazaniu sprawy do innego organu (właściwego) zostało utrzymane w mocy w postępowaniu zażaleniowym, albo stało się ostateczne wskutek upływu terminu do wniesienia zażalenia. Jedynie bowiem w takim przypadku można uznać, że konkretne podanie w danej sprawie administracyjnej zostało skutecznie przekazane do innego organu administracji. Ostateczne postanowienie o przekazaniu sprawy, jeżeli nie było zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, otwiera organowi, któremu sprawa została przekazana, drogę do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stwarza w takim przypadku możliwość uchylenia skutków prawnych wynikających z ostatecznego postanowienia o przekazaniu sprawy innemu organowi. W niniejszej sprawie spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. a [...] Kuratorem Oświaty powstał w związku z wnioskiem E. D.-N. o przyznanie stypendium szkolnego dla córki I. N. i negatywną opinią tego wniosku mającą formę postanowienia, wydaną przez Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C. w dniu [...] znak: [...], na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 90p ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Przyznawanie stypendium szkolnego, będącego rodzajem świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w myśl art. 90m ust. 1 i art. 90n ust. 1 w/w ustawy należy do kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta i następuje w drodze decyzji administracyjnej, po zasięgnięciu opinii dyrektora szkoły, co wynika z art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do art. 106 § 5 k.p.a. opinia dyrektora winna mieć formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Z żadnego przepisu ustawy o systemie oświaty nie wynika jednak, jak trafnie zauważa we wniosku [...] Kurator Oświaty, który organ ma rozpatrzyć zażalenie na postanowienie dyrektora szkoły w przedmiocie opinii w sprawie wniosku o przyznanie stypendium szkolnego. Organem tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kurator oświaty. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nad szkołami nadzór pedagogiczny (art. 31 ust. 1 pkt 1), wykonuje zadania wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach szkół (art. 31 ust. 1 pkt 5 lit.a) oraz w stosunku do dyrektorów szkół – w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów (art. 31 ust. 1 pkt 5 lit.b). Dyrektor szkoły nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, co najwyżej – jak to trafnie zauważa w odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. - jest organem jednostki pomocniczej w rozumieniu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Z art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że nadzór nad działalnością szkół w zakresie spraw finansowych i administracyjnych sprawuje, z uwzględnieniem odrębnych przepisów, organ prowadzący szkołę lub placówkę. Zgodnie z art. 34b ustawy o systemie oświaty zarówno organ prowadzący szkołę, jak i organ sprawujący nadzór pedagogiczny mogą ingerować w działalność szkoły wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie przewiduje kompetencji kuratora oświaty w sprawach dotyczących finansowania szkół, w tym w sprawach związanych z przyznawaniem świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. W tej sytuacji [...] Kurator Oświaty nie może być uznany za organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w sprawach związanych z przyznawaniem świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, a tym samym za organ właściwy do rozpoznania zażalenia E. D.–N. na postanowienie Dyrektora Szkoły nr [...] w C. dotyczącego negatywnej opinii o przyznanie stypendium szkolnego. Organem tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C.. Zgodnie z art. 17 pkt 3 k.p.a. "organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż wymienione w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością." Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważa w uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek, że o braku właściwości instancyjnej Kolegium w tej sprawie świadczy zapis art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), zgodnie z którym samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dyrektor szkoły, jak już wyżej wspomniano, nie może być uznany za organ administracji w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, a co najwyżej za organ jednostki pomocniczej w rozumieniu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może być organem odwoławczym dla postanowień wydanych przez ten organ. Skoro zatem żaden z pozostających w sporze organów nie jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia E. D.–N. na postanowienie Dyrektora Szkoły nr [...] w C. dotyczące negatywnej opinii o przyznanie stypendium szkolnego, złożony w sprawie wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego w tym przedmiocie podlegał oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.