II SA/Go 102/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant specjalista Joanna Śliwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, IV. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., powołując się na przepis art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - po rozpatrzeniu sprawy zgodności wykonania budynku gospodarczego o powierzchni 9,0 m2 na posesji w G. przy ul. W. z dokonanym w Starostwie Powiatowym w Z. zgłoszeniem z dnia 21 listopada 2005r. - nakazał E.Z. wykonanie obowiązku rozbiórki łącznika o powierzchni 9,0 m2, stanowiącego część ciągu technologicznego pomiędzy budynkami zakładu produkcyjnego, a częścią biurową w budynku mieszkalnym na posesji w G. przy ul. W. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż dnia 28 listopada 2005r. do Inspektoratu wpłynął wniosek R.P., zam. w G. przy ul. W. dotyczący budowy łącznika pomiędzy pomieszczeniami, gdzie prowadzona jest działalność produkcyjna, a budynkiem mieszkalnym na posesji w G. przy ul. W.. Pomimo, iż organ nie uznał prawa wnioskodawcy do występowania w charakterze strony, podjęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne. W dniu 16 stycznia 2006r. dokonano oględzin przedmiotowego obiektu, w trakcie których E. Z. okazał zgłoszenie złożone w dniu 21 października 2005r. w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Zakres zgłoszenia obejmował budowę budynku gospodarczego o powierzchni 9,0 m2, a zatem dotyczył on obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji wydano decyzję nr [...],- którą umorzono postępowanie administracyjne. Na skutek wniesionego od tej decyzji przez R.P. odwołania, Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. decyzją nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez R.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp, który po rozpoznaniu sprawy w dniu 30 listopada 2006r. wydał wyrok uchylający decyzję organu II instancji. W konsekwencji powyższego Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...]. Decyzja organu II instancji, stosownie do dyspozycji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniała ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w prawomocnym wyroku WSA. W jej uzasadnieniu stwierdzono, iż sam fakt dokonania zgłoszenia nie wywoływał skutków prawnych w postaci zezwolenia na budowę przedmiotowego łącznika. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy realizowany obiekt jest zgodny z treścią dokonanego zgłoszenia. W przypadku zaś stwierdzenia, że obiekt nie spełnia wszystkich warunków określonych w zgłoszeniu, zasadnym jest rozważenie, czy na jego wzniesienie było wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę z organu administracji architektoniczne -budowlanej. Jeżeli taka decyzja byłaby wymagana, to wzniesienie obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę stanowi przypadek, o jakim mowa w art. 48 Prawa budowlanego. W kwestii prawa R.P. do występowania jako strona, organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niesłusznie nie uznał uprzednio wnioskodawcy za stronę postępowania. Interes prawny R.P. wynika bowiem z przepisu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, póz. 93 ze zm.). Uwzględniając zalecenia organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził dnia 4 czerwca 2007r. oględziny przedmiotowego obiektu, w trakcie których ustalono, że stanowi on łącznik pomiędzy pomieszczeniami zakładu produkcyjnego, a budynkiem biurowo-mieszkalnym. Lokalizacja łącznika jest zgodna z lokalizacją zgłoszonego w organie administracji architektoniczno-budowlanej budynku gospodarczego. Natomiast zgodnie z treścią dołączonego do akt sprawy pisma Powiatowego Inspektoratu Weterynarii z dnia [...] przedmiotowy łącznik ma na celu zlokalizowanie wszystkich pomieszczeń, przynależnych do zakładu produkcyjnego w obrębie jednego obiektu. Obowiązek jego wybudowania został nałożony w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...]. Spełnia on zadania w aspekcie połączenia szatni, toalety i pokoju jadalnego z częścią produkcyjno - magazynową. Uwzględniając powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził, że przedmiotowy obiekt stanowi integralną część zakładu produkcyjnego. Zgodnie zaś z treścią § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek gospodarczy jest przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Stwierdzono zatem, że wzniesiony obiekt - jako stanowiący część zakładu produkcyjnego - nie może zostać zakwalifikowany jako budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na jego wzniesienie było więc wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Uwzględniając dokonane ustalenia, postanowieniem nr [...] wstrzymano roboty budowlane oraz nałożono na E. Z. obowiązek dostarczenia dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. W wyznaczonym terminie zobowiązany nie dostarczył wymaganych dokumentów, zaś pismem z dnia 1 sierpnia 2007r. pełnomocnik E. Z. zażądał uchylenia postanowienia nr [...], uzasadniając powyższe tym, że inwestor dokonał zgłoszenia wykonania budynku gospodarczego w organie administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie strony przedmiotowy łącznik nie stanowi zatem samowoli budowlanej. Organ wskazał, iż kwestia ta była rozważana w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006r., jak również w decyzji organu odwoławczego [...]. W rozstrzygnięciach tych wskazano bowiem, że sam fakt zgłoszenia nie może stanowić podstawy do uznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że inwestor posiadał tym samym prawo do budowy przedmiotowego łącznika. Funkcję obiektu określono w piśmie Powiatowego Inspektoratu Weterynarii z dnia [...], z którego jednoznacznie wynika, że pełni on funkcję łącznika w zakładzie produkcyjnym, co oznacza, że nie może zostać uznany za budynek gospodarczy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Organ l instancji wskazał, iż z uwagi na fakt niewykonania nałożonego w postanowieniu obowiązku, jest on zobligowany do wydania decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, pomimo dokonanego w sposób wadliwy zgłoszenia. Pismem z dnia 12 października 2007r. E. Z., reprezentowany przez pełnomocnika - r.pr. M. W., wniósł do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. - odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił organowi l instancji rażące naruszenie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego - poprzez niewłaściwe zastosowanie, wobec faktu, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie zgłoszenia "za art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego", a także rażące naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - poprzez błędne zakwalifikowanie przedmiotowego budynku jako część zakładu produkcyjnego i odmowę uznania go za budynek gospodarczy. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż sprawie wybudowania przez E. Z. budynku gospodarczego o powierzchni 9 m2 postępowanie administracyjne toczy się od listopada 2005 roku. W sprawie w dniu 22 lutego 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję umarzającą postępowanie, która decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2006r. została utrzymana w mocy. W postępowaniu tym bezsprzecznie zostało ustalone, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wykonany zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a nie w wyniku samowoli budowlanej. Na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 listopada 2006r. (sygn. akt II SA/Go 442/06), powyższe decyzje zostały uchylone, z uwagi na konieczność ustalenia, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z treścią dokonanego zgłoszenia. Faktem jest, że E. Z. przed przystąpieniem do budowy obiektu -działając w oparciu o art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego - dokonał w dniu 21 października 2005r. zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Z. budowy pomieszczenia gospodarczego o powierzchni 9 m2, nie na trwale związanego z gruntem oraz że pomieszczenie to zostanie wykonane z płyty warstwowej. Jako termin rozpoczęcia prac wskazał 22 listopad 2005r. Do zgłoszenia dołączył mapę, na której zaznaczono miejsce budowy pomieszczenia i z której jednoznacznie wynikało, iż obiekt ma być zrealizowany pomiędzy dwoma budynkami tj. budynkiem mieszkalnym, a budynkiem produkcyjnym masarni. Starostwo Powiatowe w Z. pismem z dnia 27 października 2005r. zawiadomiło E. Z., że nie wnosi sprzeciwu do realizacji robót w zakresie określonym w zgłoszeniu. Stanowisko organu administracji publicznej, który dokonał oceny projektowanego zadania i stwierdził, iż przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, utwierdziło E.a Z.a w przekonaniu, iż obiekt, który zamierza wykonać nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Zdaniem strony nie wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, oznacza udzielenie zgody na realizacją zamierzonej inwestycji, o której mowa w zgłoszeniu. W odwołaniu powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt IV 747/97), w którym wskazano, iż z konstrukcji redakcyjnej przepisu art. 30 ust. 2 prawa budowlanego wynika, iż nie wniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie jest formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy ją w danej instancji. Zaznaczono, iż w przedmiotowej sprawie nie tylko nie wniesiono sprzeciwu, ale dodatkowo zawiadomiono inwestora, że organ sprzeciwu nie wnosi. Zatem organ potwierdził, iż inwestor może realizować zamierzoną inwestycję. Odwołujący się podniósł dalej, że w wyniku dokonanych w dniu 4 czerwca 2007r. oględzin budynku zostało potwierdzone, iż wybudowany obiekt jest zgodny ze zgłoszeniem. Tym samym brak jest podstawy do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego i nakazania inwestorowi rozbiórki wybudowanego obiektu. Ponadto, zdaniem odwołującego się, w zaskarżonej decyzji organ l instancji błędnie zakwalifikował wzniesiony obiekt (stanowiący łącznik pomiędzy domem mieszkalnym, w którym znajdują się biura, a budynkiem produkcyjnym) jako część zakładu produkcyjnego, odmawiając jednocześnie temu obiektowi przymiotu budynku gospodarczego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z przedmiotowego budynku wchodzi się zarówno do budynku mieszkalnego, jak i budynku produkcyjnego. Obiekt ten pełni dwie funkcje tj. funkcję przejścia oraz funkcję budynku gospodarczego, o którym mowa w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 kwietnia 2000r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano także, że posesja położna w G. przy ul. W. jest wykorzystywana przez E. Z. nie tylko do działalności gospodarczej, ale również do zaspokajania potrzeb życiowych jego rodziny związanych z funkcjonowaniem budynku mieszkalnego oraz tej części posesji, która wykorzystywana jest na ogród, cele rekreacyjne i wypoczynkowe. W konsekwencji przedmiotowy obiekt gospodarczy służy głównie E.Z. i jego rodzinie do przechowywania narzędzi i sprzętu niezwiązanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Powyższe zdaniem odwołującego się potwierdzają także protokoły z wizji lokalnych przeprowadzonych w dniu 21 stycznia 2006r. i w dniu 4 czerwca 2007r., z których nie wynika, aby w przedmiotowym budynku prowadzona była działalność gospodarcza. Strona zarzuciła także organowi l instancji, iż bezprawnie dopuścił do udziału w sprawie - na zasadzie strony - R.P.. Powołała się na brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu budowlanym są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponieważ przedmiotowy budynek został wybudowany na działce nr 709/1, która to działka nie graniczy z działką R.P. brak jest jakiegokolwiek dowodu, iż łącznik oddziaływuje na nieruchomość R.P.. Zdaniem E. Z. nie wpływa na wykonywanie prawa własności, a także nie zmienia dotychczasowego sposobu korzystania przez R.P. z jego własnej nieruchomości. Z tych względów nie można stwierdzić, iż interes prawny R.P. wypływa z art. 240 Kodeksu cywilnego, bowiem prawa określone w tym przepisie nie zostały w żaden sposób naruszone wybudowanym obiektem. Z uwagi na powyższe odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania, Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...], działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem strony skarżącej, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niewłaściwe zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako część zakładu produkcyjnego. Z dokumentów sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że rozpatrywany obiekt jest łącznikiem pomiędzy budynkiem produkcyjnym, a częścią biurową budynku mieszkalnego na posesji przy ul. W. w G.. Na taką okoliczność wskazują w szczególności ustalenia dokonane w trakcie oględzin obiektu w dniu 4 czerwca 2007r. oraz znajdujące się w aktach sprawy pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. z dnia 28 kwietnia 2006r. Zatem w zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że zgłoszenie dokonane przez E. Z. do Starostwa Powiatowego w Z. dot. zamiaru wykonania na działce nr [...] przy ul. W. w G. pomieszczenia gospodarczego z płyty warstwowej o powierzchni 9 m2 nie połączonego trwale z gruntem, nie wywołało skutku prawnego w postaci zezwolenia na budowę przedmiotowego łącznika. Organ zauważył, że dla skuteczności zgłoszenia musi być ono dokonane przed rozpoczęciem inwestycji, której dotyczy, a nadto może dotyczyć wyłącznie inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia, a nie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa. Czynność faktyczno-prawna dokonana w sytuacji nieprzewidzianej w przepisach prawa jest bowiem czynnością faktyczną, a nie prawną i nie wywołuje oczekiwanych skutków prawnych, a może jedynie narazić zgłaszającego na dodatkowe konsekwencje prawne, jeżeli taką czynnością naruszono inne przepisy prawa. W ocenie organu odwoławczego próbą obejścia prawa było zgłoszenie przez E. Z. budowy budynku gospodarczego, który w rzeczywistości budowany był jako obiekt (łącznik) stanowiący część ciągu technologicznego istniejącego wcześniej zakładu produkcyjnego. Tym samym budowa łącznika nastąpiła w sposób określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie organ l instancji wydał na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie z dnia 29 czerwca 2007r., w którym nałożył obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych przepisem ust. 3 dokumentów. Niedotrzymanie terminu przedłożenia dokumentów stanowi przesłankę do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego łącznika, co wynika wprost z art. 48 ust. 4. W wyniku uchybienia terminu określonego w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2007r. E. Z. utracił przyznane prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa została załatwiona w trybie zwykłym tj. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się przy tym zaistnienia ewentualnych przeszkód uniemożliwiających E.Z. złożenie żądanych dokumentów, w tym również przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy łącznika z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z dokumentów sprawy wynika bowiem, że teren działki nr [...], na której zlokalizowany jest łącznik jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta G., uchwalonego uchwałą Rady Miasta G. Nr [...]. Ze względu na powyższe należy zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jest jednoznaczny i dotyczy sytuacji, w której inwestor nie spełni w wyznaczonym terminie obowiązku przedstawienia dokumentów wymienionych w ust. 3 niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego (lub jego części) wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. O konieczności rozbiórki decyduje bowiem konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji nr [...], iż charakter przedmiotowego obiektu, którego dotyczy zaskarżona decyzja (część kompleksu budynków do celów produkcyjnych) stanowi tego rodzaju zabudowę, która może mieć wpływ na sposób zagospodarowania i wykorzystania działki R.P.. Bez znaczenia pozostaje przy tym wskazywana w odwołaniu okoliczność, iż działka R.P. nie graniczy z wydzieloną geodezyjnie działką oznaczoną numerem [...]. Zdaniem organu odwoławczego ewentualny obszar oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie może rozciągać się nie tylko na działki bezpośrednio przylegające do działki, na której znajduje się dany obiekt budowlany. Pismem z dnia 23 stycznia 2008r. E. Z., reprezentowany przez pełnomocnika - r.pr. M. W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając temu organowi rażące naruszenie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego - poprzez niewłaściwe zastosowanie, wobec faktu, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie zgłoszenia "za art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego", rażące naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - poprzez błędne zakwalifikowanie przedmiotowego budynku, jako część zakładu produkcyjnego i odmowę uznania przedmiotowego budynku jako budynku gospodarczego, a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza argumentami podniesionymi uprzednio w odwołaniu od decyzji organu l instancji, w uzasadnieniu skargi nadto wskazano, iż w niniejszej sprawie nie może być mowy o tym, że ze strony E. Z. doszło - poprzez wykorzystanie zgłoszenia budowy zamiast uzyskania pozwolenia na budowę - do obejścia prawa, w sytuacji, gdy działał on za zgodą właściwego organu administracji publicznej. Podkreślono, że dnia 4 czerwca 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin przedmiotowego budynku, w wyniku których zostało potwierdzone, iż faktycznie wybudowany obiekt jest budynkiem gospodarczym (usytuowanym pomiędzy budynkiem biurowo - mieszkalnym, a budynkiem produkcyjnym) o konstrukcji szkieletowej, posiada samodzielne ściany boczne i zadaszenie. Z protokołu nie wynika, aby przedmiotowy budynek był trwale związany z gruntem, co jest podstawą stanowiska organu, że budowa pomieszczenia wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 6 lutego 1999r. - sygn. IV SA 397/97) stwierdzono w skardze, że w sytuacji, gdy inwestor działał zgodnie z prawem i za zgodą właściwych organów to nie może obecnie ponosić negatywnych skutków, nawet z tego powodu, iż właściwy organ się pomylił. W wypadku, gdyby wobec zaniedbania przez organ administracji spoczywających na nim obowiązków np. przyjęcia bez zastrzeżeń zawiadomienia o przystąpieniu do robót budowlanych, doszło do zrealizowania obiektu, nie powinno się stosować przepisu art. 48 Prawa budowlanego, lecz art. 59 dot. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie można bowiem w takiej sytuacji uznać, że działanie inwestora stanowi rzeczywiście samowolę budowlaną, lecz w istocie jest wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ administracji. Zarzucono także Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych w celu ustalenia wszystkich stron tego postępowania w oparciu o analizę charakteru inwestycji i możliwego jej oddziaływania na prawa osób trzecich, zwłaszcza właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zdaniem skarżącego niezbędne było dokonanie obiektywnej oceny ewentualnego obszaru oddziaływania obiektów, a ocena zebranych dowodów w zakresie przymiotu strony winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W skardze wyjaśniono także, że E. Z. nie wykonał postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2007r., bowiem od początku nie godził się na zarzut wykonania przedmiotowego obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto wykonanie przedmiotowego postanowienia skutkowałoby wydaniem przez organ postanowienia określającego opłatę legalizacyjną (w wysokości około 15 tyś. zł), na co skarżący nie mógł się zgodzić. W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania/jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 127 zwanej dalej p.p.s.a.). Kontrola decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2007r. będącej przedmiotem zaskarżenia do Sądu oraz objętej rozpoznaniem - na mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 4 października 2007r., wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa. Dla uporządkowania czynionych rozważań koniecznym jest przypomnienie, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zawiera kompleksowe uregulowania odnośnie całego procesu inwestycyjnego. Elementami tego procesu, w przypadku robót budowlanych, są nie tylko przepisy regulujące wydanie pozwolenia na budowę, ale również przepisy wymagające tylko ich zgłoszenia. Przepisy te pozwalają organom administracji kontrolować w trakcie całego procesu inwestycyjnego, a także po jego zakończeniu, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę czy też ze zgłoszeniem. Wszystkie te przepisy, niezależnie od tego jakiego etapu procesu inwestycyjnego dotyczą, służą jednemu celowi tj. doprowadzeniu do tego, aby roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę lub ze zgłoszeniem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Przepisy art. 29 - 31 omawianej ustawy określają przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a w jakich sytuacjach należy dokonać zgłoszenia właściwemu organowi. Postępowanie administracyjne prowadzone w wyniku zgłoszenia, w przypadku braku sprzeciwu właściwego organu, którym jest organ architektoniczno-budowlany, nie wymaga wydania rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego. Istnieje bowiem domniemanie wydania decyzji pozytywnej w stosunku do zamiaru objętego zgłoszeniem sytuacji, gdy bezskutecznie upłynie zawity termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ( "Prawo budowlane" Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck2006rstr.367). Dnia 20 października 2005r. skarżący E. Z. pismem z dnia 21 października 2005r. zgłosił do Starosty Z. ,,(...)wykonanie pomieszczenia gospodarczego o powierzchni 9 m2 nie trwale związanego z gruntem". Pomieszczenie to wykonane miało być z płyty warstwowej. W zgłoszeniu wskazano termin rozpoczęcia prac na dzień 22 listopada 2005r. Do zgłoszenia skarżący dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oraz mapkę, na której wskazano usytuowanie planowanej inwestycji pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami: mieszkalnym i gospodarczym. Starosta Powiatu Z. dnia 27 października 2005r. zawiadomił skarżącego, iż nie wnosi sprzeciwu co do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni 9 m 2 , a zatem stosownie do art. 30 ust. 5 inwestor był uprawniony do przystąpienia do wykonania planowanej inwestycji. Niewątpliwie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi będącymi rozbudową istniejących obiektów budowlanych. W ocenie Sądu, w oparciu o treść art. 3 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r. należy przyjąć, iż sprawa dotyczy robót budowlanych, które zgodnie z art. 28 tej ustawy można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodzić należy się bowiem ze stanowiskiem obu organów, iż dobudowanie obiektu stanowiącego część ciągu technologicznego służącego do prowadzenia działalności gospodarczej nie mieści się w katalogu robót budowlanych objętych art. 29 i 30 Prawa budowlanego, jako podlegających wyłączeniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, iż skarżący w zgłoszeniu nie podał, iż zamierza budować budynek gospodarczy, a jednoznacznie wskazał, że zamierza wykonać z płyty warstwowej pomieszczenie gospodarcze nie związane trwale z gruntem, a z mapy dołączonej do wniosku wynikało, iż pomieszczenie to miało połączyć ze sobą istniejące budynki: mieszkalny z gospodarczym. W świetle tych dokumentów organ administracji architektoniczno-budowlany nie miał jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, iż skarżący ma zamiar wykonania budynku gospodarczego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Definicję legalną pojęcia "budynku" zawarł ustawodawca w art. 3 pkt 2 ww. ustawy wskazując, iż jest to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Skarżący w zgłoszeniu nie podał, iż chce wykonać budynek na trwale związany z gruntem, a wprost przeciwnie, stwierdził, iż ma to być pomieszczenie nie na trwałe związane z gruntem. Dysponując zgłoszeniem i mapą organ architektoniczno-budowlany bez większych trudności powinien dojść do przekonania, iż planowana inwestycja stanowi rozbudowę istniejących budynków: mieszkalnego i gospodarczego. Skarżący posiadając pismo Naczelnika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa, Ochrony Środowiska i Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Powiatowego w Z. z dnia 27 października 2005r. informujące go o nie wniesieniu sprzeciwu co do planowanej inwestycji, wykonał ją - co należy podkreślić - zgodnie ze zgłoszeniem. Skarżący wykonał z warstwowej płyty - od strony zewnętrznej wykonanej z blachy trapezowej, a od wewnętrznej z płyty PCV - zadaszenie i ściany osłonowe, które połączyły budynek mieszkalny i budynek gospodarczy, zgodnie z mapką dołączoną do wniosku. Skoro zamierzenie inwestycyjne określone przez skarżącego w zgłoszeniu jest tożsame z rzeczywiście zrealizowanym przedsięwzięciem, to w takiej sytuacji trudno jest przyjąć, iż zgłaszając zamiar wykonania określonych robót objętych obowiązkiem pozwolenia na budowę, skarżący czynił to w celu obejścia przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie inwestor w istocie od początku zmierzał do obejścia przepisów dotyczących pozwolenia na budowę nie znajduje potwierdzenie w okolicznościach sprawy. Złożony przez niego wniosek oraz faktyczny przebieg inwestycji prowadzi do uznania, iż jego rzeczywistym zamiarem była w istocie budowa obiektu budowlanego określanego jako łącznik, co zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd uznał, iż wprawdzie inwestor dobudował tzw. łącznik bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże w sprawie zamierzenia budowlanego wystąpił do organu architektoniczno-budowlanego ze zgłoszeniem, które w oczywisty sposób należało potraktować jako wniosek o pozwolenie na budowę. Starosta Z. przyjął błędny tok załatwienie sprawy, nie tylko nie wszczął postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, lecz zawiadomił inwestora, iż nie wnosi sprzeciwu co do jego zgłoszenia. To ewidentnie wadliwe działanie organu architektoniczno-budowlanego było przyczyną prowadzenia przez skarżącego budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Takie działanie powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.08.2006r. II OSK 1030/05, niepubl.). Nie można jedynie inwestora obciążać negatywnymi skutkami budowy przedmiotowego łącznika bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy do zaistniałego stanu rzeczy doprowadziło oczywiście wadliwe działanie Starosty Z.. Błędne działania organu nie mogą szkodzić stronie, która działała w zaufaniu do organu administracji. Przerzucenie na stronę skutków pomyłki organu administracji narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej i prowadzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.06.1999r.) Organy obu instancji ustaliły stan faktyczny sprawy, który w sposób nie budzący wątpliwości pozwala na zakwalifikowanie przeprowadzonych prac do robót budowlanych objętych dyspozycją art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Kategoryczna treść "nakazu rozbiórki", zawarta w art. 48 prawa budowlanego, odnosi się do "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia". W myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest natomiast: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami i c) obiekt małej architektury. Przez roboty budowlane (art. 3 pkt 7 tej ustawy) rozumieć należy budowę, ale także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętą dnia 20 października 1997 r. sygn. OPS 3/97 (ONSA 1998, z. 1, poz. 3), pojęcie robót budowlanych jest pojęciem szerokim, odnoszącym się zarówno do treści art. 50, jak i art. 48 prawa budowlanego. W uchwale tej NSA przyjął, iż w art. 50 Prawa budowlanego ustawodawca stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których jest mowa w art. 48 tej ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy. Wykonywanie robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 1, mając na uwadze treść zawartego w nim przepisu, polega na wykonywaniu robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, na podstawie zgłoszenia. Z wyraźnej woli więc ustawodawcy wyrażonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego brak jest podstaw do traktowania sprawcy omawianej samowoli w sposób przewidziany w art. 48 ust. 1 i 2 lub 49 b ust. 1 i 2 tego prawa. Do robót budowlanych, jeśli są budową, wykonanych zgodnie z nieprawidłowym zgłoszeniem mają więc zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego ( por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, Wyd. C.K.Beck, W-wa 2007, str. 539, Z. Cieślik, S.Szuster- Prawo budowlane. Komentarz do art. 50) Zatem w świetle cytowanych przepisów w niniejszej sprawie przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego powinna być ocena przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Podkreślić w tym miejscu należy, iż zgłoszenie może odnieść zamierzony skutek, tylko wtedy gdy dotyczy obiektów lub robót, których realizacja jest możliwa na podstawie zgłoszenia, a nie na podstawie pozwolenia na budowę. Reasumując, stwierdzić należy, że budowa obiektu bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę spełnia dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego. Tym niemniej w przedmiotowej sprawie Sąd chciałby z jednej strony zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż w sytuacji, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu winien znaleźć zastosowanie nie tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego, lecz tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, umożliwiający dokonanie legalizacji. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie także w przypadku, gdy organ architektoniczno-budowlany powiadomiło inwestora o nie wniesieniu sprzeciwu co do zgłoszenia inwestycji oraz braku złej woli po stronie inwestora, który działając w dobrej wierze oczekuje od organu dokonania prawidłowej oceny odnośnie charakteru inwestycji. Z drugiej strony Sąd pragnie zauważyć, iż w niniejszej sprawie wprost zastosowanie ma przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W świetle stanu faktycznego jaki został ustalony przez organy administracji, całkowicie nieuprawnione było przyjęcie stanowiska, iż możliwe jest stosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego, a powinien mieć zastosowanie art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zauważyć bowiem trzeba, że przepisów art. 51 oraz art. 48 Prawa budowlanego stosuje się zamiennie, gdyż dotyczą odrębnych stanów faktycznych. Konsekwencją wyżej zaprezentowanego stanowiska jest powinność zastosowania przez organ nadzoru budowlanego procesu legalizacyjnego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego, stosując art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego winien dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu w ramach wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero dokonanie takich ustaleń umożliwi podjęcie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o możliwości legalizacji robót lub nakazu ich rozbiórki. Przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stosuje się do co zasady do robót budowlanych będących w toku. Gdy roboty budowlane zostały zakończone przed wszczęciem postępowania, jak to miało miejsce w tej sprawie i jeżeli roboty budowlane wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 zostały zakończone zanim organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu ich prowadzenia, to art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się, z mocy art. 51 ust. 7 odpowiednio, a więc przede wszystkim z pominięciem zbędnego w takich okolicznościach postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Jeżeli zatem roboty budowlane już zostały wykonane, organ nadzoru budowlanego stosując obowiązki przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 , winien zatem w zależności od rodzaju i charakteru występujących w sprawie naruszeń powinien rozważyć wydanie decyzji mającej na celu: - rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie do stanu poprzedniego albo - nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku możliwości legalizacji bez konieczności nakładania na stronę jakichkolwiek obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, postępowanie prowadzone w sprawie samowoli budowlanej winno zatem doprowadzić do wydania decyzji stwierdzającej brak konieczności zastosowania art. 51 ust. 1 z uwagi na fakt, iż wykonane bez pozwolenia na budowę roboty spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania. Jeszcze raz stwierdzić należy, iż celem prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ustawodawca w cytowanym wyżej przepisie posługuje się takim właśnie pojęciem, a nie pojęciem doprowadzenia do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Oznacza to, iż przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 organ nadzoru powinien na wstępie ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy czy też nie. Tylko w tym drugim przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. W innym wypadku, gdy organ stwierdzi, że wykonane prace z uwagi na aktualnie obowiązujące przepisy nie mogą zostać zalegalizowane, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem ( aktualnie obowiązującym). Sąd pragnie zauważyć, iż organ l instancji w ogóle nie odniósł się do spornej kwestii związanej z tym, czy R.P. w przedmiotowej sprawie przysługuje status strony czy też nie, natomiast organ II instancji podał, iż charakter przedmiotowego budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja stanowi tego rodzaju zabudowę, że może mieć wpływ na sposób zagospodarowania i wykorzystania działki R.P.. Organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, że R. P. jest strona niniejszego postępowania. Sąd w obecnym składzie w całości podziela rozważania prawne zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp z dnia 30 listopada 2006r. i na nie powołuje się. Organy - zgodnie z wytycznymi WSA zawartymi w ww. uzasadnieniu - powinny w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz dokonane na ich podstawie ustalenia faktyczne - dokonać obiektywnej analizy obszaru oddziaływania inwestycji dokonanej przez skarżącego na sąsiednie nieruchomości, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107§ 3 kpa. Organy nie dokonały tego, czym naruszyły art. 153 ppsa. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa. Na podstawie art. 135 tej samej ustawy za uzasadnione Sąd uznał zastosowanie tego środka również w stosunku do decyzji organu l instancji jak i postanowienia tego organu z dnia 29 czerwca 2007r, albowiem jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ l instancji przy stosowaniu art. 51 Prawa budowlanego powinien uwzględnić wskazane wcześniej uwagi a nadto poczynić ustalenia faktyczne pozwalające w sposób definitywny rozstrzygnąć kwestie proceduralną, czy Ryszard P. jest strona niniejszego postępowania.