II SA/Po 426/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga /-/ B.Kamieńska Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1. art. 63 ust 2, 3 i 4, art. 64 ust. 1, art 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla zadania inwestycyjnego polegającego na budowie budynku gospodarczo-garażowego na terenie działki nr ewidencyjny [...] położonej w O., przy ul. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, w związku z powyższym realizacja planowanej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek w tym przedmiocie zawierał wszystkie niezbędne elementy, a działka objęta wnioskiem nie wymagała uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze. Warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały łącznie spełnione, co stwierdzono na podstawie wizji lokalnej w terenie i w przedstawionej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów, zatem wydanie decyzji było uzasadnione. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i J. S. zarzucając zaskarżanemu orzeczeniu, iż dopuszcza ono taką zabudowę, która spowoduje całkowite zaciemnienie należących do odwołujących posesji. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w załączniku graficznym do decyzji wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji znajdujące się w granicy z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi jako działki [...] oraz [...]. W decyzji określono, że parametry budynku nie powinny przekroczyć 10,5 m x 6,60 m. przy dwóch kondygnacjach naziemnych. Zapisy zaskarżanej decyzji nie dają jednoznacznej odpowiedzi, w której części działki inwestora ma być usytuowany przedmiotowy budynek, a z uwagi na ochronę uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości skonkretyzowanie lokalizacji jest konieczne. Na powyższą decyzję skargę złożyli M. i W. K. wskazując, że nie ma innej możliwości usytuowania planowanej inwestycji, a inwestycja ta nie spowoduje zaciemnienia działki odwołujących. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zaskarżana decyzja nie przesądza o załatwieniu sprawy, a wniosek skarżących zostanie ponownie rozpoznany przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrola zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących, co oznacza, że sąd jest upoważniony do uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca. Wydając orzeczenie w niniejszej sprawie sąd wziął pod uwagę treść powołanych powyżej przepisów. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Na podstawie art. 60 ust. 1 powołanej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji , parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższy przepis normuje gospodarowanie przestrzenią pozbawioną planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niego, iż warunki inwestycji można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej wymogi sformułowane w komentowanej regulacji. Należą do nich kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych , dostęp do drogi publicznej , zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy , a także jest jednym z elementów znajdujących się w treści decyzji. (art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) Stanowią one część warunków, które wiążą organ w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Jego treść dotyczy sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu . Określone w nim wymagania dotyczą ustalania linii zabudowy , wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej , wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej , jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi odnosi się do regulacji dotyczących ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne czy prawa geologiczne i górnicze (identycznie T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz" Zakamycze 2004 r., uwaga 6 do art. 61 oraz NSA w wyroku z dn. 23.11.2007r. II OSK 1552/06). Nie dotyczy przepisów prawa budowlanego oraz wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Identycznie NSA w wyroku z dnia 19.01.2007r. II OSK 200/06) W konsekwencji kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, warunki nasłonecznienia badane są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. W postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogą być podnoszone zarzuty dotyczące mających nastąpić w przyszłości, z powodu realizacji inwestycji, uciążliwości i w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Zarzuty te można natomiast podnosić na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zbadanie czy planowana budowa spowoduje ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiednich jest bowiem możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę, ponieważ dopiero na tym etapie ocenia się zgodność projektu przedstawionego do zatwierdzenia z wymaganiami technicznymi. Usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego. Zgodnie z art. 54 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mającym do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie zastosowanie poprzez art. 64 tejże samej ustawy decyzja o warunkach zabudowy winna określać jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. (Identycznie NSA w wyroku z dnia 16.01.2008r. sygn. akt. II OSK 1862/06) Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. W świetle przedstawionych uregulowań za niezasadne uznać należy stanowisko organu odwoławczego, iż skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji jest konieczne już na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na ochronę uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości wynikające ze sposobu lokalizacji inwestycji będą bowiem chronione na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Zauważyć bowiem należy, że inny jest przedmiot obu postępowań, a przez to inny zakres ochrony osób trzecich. Przy kontroli decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy nie może wkraczać w kompetencję organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Usytuowanie inwestycji należy do elementów projektu budowlanego, zatem organ wydający decyzję w przedmiocie zabudowy nie może żądać od inwestora, by ten mu wskazał usytuowanie planowanej inwestycji. Stąd też zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien uwzględnić poczynione rozważania w szczególności zaś co do dopuszczalnych elementów decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, która określać ma jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie zaś usytuowanie obiektu na działce. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. O wykonalności zaskarżanej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska MP