II SA/Gl 147/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 sprawy ze skargi R. P. i I. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Na skutek interwencji Wójta Gminy W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zbadania zgodności z przepisami budowy budynków letniskowych na stoku góry w rejonie ulicy [...] w B. Jednym z tych budynków był obiekt letniskowy na działce oznaczonej nr [...], stanowiącej własność skarżących R. i I. P. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. nakazał rozbiórkę opisanego na wstępie budynku letniskowego jako zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że obiekt został zrealizowany w [...] roku bez pozwolenia na budowę. Na terenie, na którym wybudowano przedmiotowy budynek obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W., który stracił ważność z dniem [...] roku. W myśl ustaleń tego planu dla terenu tego obowiązywał zapis: B79RZ, RL – łąki i pastwiska, lasy, teren przeznaczony pod uprawy polowe i użytki zielone, położone w granicach projektowanego Parku Krajobrazowego [...] z zakazem zabudowy. Te ustalenia w ocenie organu zobowiązywały do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podnieśli, że przed wydaniem decyzji zwrócili się o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia przez Gminę nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzili, że postępowanie planistyczne jest w toku, a z informacji uzyskanych przez nich od Wójta Gminy wynika, że planowana jest zmiana przeznaczenia terenu, na którym wybudowali sporny obiekt. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznając, że prawidłowo organ pierwszej instancji zastosował przepis art. 48 Prawa budowlanego, wskazał w szczególności na brak możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a to wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak tego planu uniemożliwia stwierdzenie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również obowiązujący w dacie budowy plan zagospodarowania nie dopuszczał możliwości zabudowy tego terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali, że brak planu zagospodarowania przestrzennego, to okoliczność, która powstała bez ich winy. Uznali, że nie powinni ponosić konsekwencji braku możliwości legalizacji obiektu w sytuacji, kiedy plan zagospodarowania jest w fazie opracowywania. Zarzucili przedwczesność orzeczenia o rozbiórce, a to wobec uprzedniego ich wniosku o zawieszenie postępowania, który w ogóle nie został przez organ rozpoznany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Dodatkowo wskazał, że wskazywane przez skarżących okoliczności mające uzasadniać zawieszenie postępowania nie są okolicznościami, o których mowa w art. 98 § 1 kpa. W aktach sprawy znajduje się ponadto postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] roku odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Na rozprawie w dniu 4 października 2006 roku Sąd wydał postanowienie, na mocy którego zawiesił postępowanie sądowe do czasu zbadania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt P 37/06, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec ustania przesłanki zawieszenia postępowania, Sąd postanowieniem z dnia 30 stycznia 2008 roku podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Wniesiona skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie bezpośrednio z przyczyn w niej wskazanych. Sąd administracyjny, zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Bada, zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno prawa materialnego jak i formalnego w zakresie, w jakim stosował je organ administracyjny. Zgodnie z treścią art. 145 p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( § 1 pkt. 1), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (§ 1 pkt. 2), innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( § 1 pkt. 3), naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek stwierdzenia nieważności (§ 2 ) lub konieczności stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. Sąd dokonując kontroli zaskarżonych decyzji dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż skarżący wznieśli w [...] roku na działce nr [...] w B. obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, ani też bez uprzedniego zgłoszenia zamiaru jego budowy. Ponadto bezspornym jest, że w dacie wydania decyzji nie obowiązywał dla przedmiotowego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a skarżący w wyznaczonym przez organ pierwszej instancji terminie nie przedłożyli zaświadczenia wójta o zgodności budowy z zapisami planu, ani też ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. To stanowiło dla organów orzekających podstawę faktyczną do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy nie znalazły podstaw do kontynuacji postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego opierając się na twierdzeniu, że jego przeprowadzenie nie jest możliwe w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji w sprawie warunków zabudowy i nie przedstawienia przez inwestorów żądanych dokumentów. W tym miejscu należy zauważyć, że powołany przepis uzależnia odstąpienie od zastosowania sankcji w postaci rozbiórki obiektu budowlanego m.in. od stwierdzenia, czy zaistniała samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też z ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu. W niniejszej sprawie, w sposób bezsporny ustalono, iż Gmina W. nie posiada aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że użyty w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego zwrot "w szczególności" oznacza, że następujące po nim wyliczenie ma charakter przykładowy a nie wyczerpujący. Organy nadzoru budowlanego zaś pominęły całkowicie kwestię zgodności z innymi przepisami o planowaniu w żaden sposób nie wyjaśniając, dlaczego badanie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczyły do przykładowo wyliczonych w powołanym przepisie okoliczności. Brak jest racjonalnych podstaw do twierdzenia, że użycie zwrotu "w szczególności" nastąpiło przypadkowo lub też jego użycie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W teorii prawa, do której wypada się odwołać w tej sytuacji, przyjmuje się, że: "Niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne" - J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401. Nie można więc uznać, przy przyjęciu paradygmatu racjonalnego ustawodawcy, że część przepisu jest zbędna, zwłaszcza w sytuacji, w której możliwa jest taka interpretacja przepisu, która pozwala na posiadanie walorów normatywności przez wszystkie zwroty zamieszczone w danym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2005 roku, sygn. akt OSK 1842/04, Lex 188304). Przedmiotem badania w postępowaniu legalizacyjnym winna być zgodność obiektu z porządkiem planistycznym na danym obszarze. Porządek ten jest wyznaczony albo przepisami prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) albo też przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie pojawia się pogląd, że tam gdzie gmina nie ukształtowała lokalnego prawnego porządku planistycznego, obowiązuje "państwowy" porządek planistyczny w zakresie zagospodarowania przestrzennego (zob. Z. Niewiadomski: Komentarz do ustawy Prawo budowlane, C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 497). Realizacja owego "państwowego" porządku planistycznego nie odbywa się li tylko w drodze wydawania decyzji o warunkach zabudowy, czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzje te nie tworzą bowiem porządku prawnego, a jedynie przesądzają o zgodności zamierzonych inwestycji z tym porządkiem. Skoro zatem przepis prawa (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego) nakazuje dokonanie oceny co do zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednocześnie nie ogranicza oceny tej zgodności wyłącznie do badania zgodności z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, to nie jest uprawnione twierdzenie, że brak tego planu i brak decyzji uniemożliwia przeprowadzenie procedury planistycznej. W takiej bowiem sytuacji badanie zgodności z przepisami sprowadzić się winno do badania zgodności z ogólnym porządkiem planistycznym. Ten ogólny porządek jest wytyczony przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), ale także przepisami odrębnymi, do których odsyła np. art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Takim przepisami będą m.in. przepisy ustawy o drogach publicznych, Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska, ustawy o lasach i inne. Nie sposób pominąć w tym miejscu treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, który w przeciwieństwie do ust. 2 ogranicza przedmiot nakładanego na inwestora obowiązku w zakresie badania zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym do przedstawienia zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego planu lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć jednak przyjdzie, że ten przepis jest przepisem procesowym. Wskazuje bowiem na tryb postępowania legalizacyjnego. Oznacza to, że w sytuacji braku planu lub braku decyzji inwestor co prawda nie przedłoży dokumentów świadczących o zgodności z planem takich, o których mowa w tym przepisie, jednakże nie oznacza, że nie może przedłożyć innych (np. zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie oznacza on również w świetle wcześniej poczynionych wywodów, że organ nie może we własnym zakresie zbadać tej zgodności. Przeciwny wniosek prowadziłby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdyż stawiałby w uprzywilejowanej sytuacji osoby, które popełniły samowolę budowlaną na terenie, na którym obowiązuje aktualnie plan zagospodarowania, podczas gdy istnienie tego planu pozostaje całkowicie niezależne od woli czy też zachowania stron. Fundamentalne znaczenie dla wyżej przedstawionej wykładni art. 48 Prawa budowlanego ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt P 37/06. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego są niezgodne z Konstytucją w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Tym samym Trybunał Konstytucyjny przesądził, iż inwestor może się legitymować również taką decyzją w przedmiocie warunków zabudowy, która nie będzie ostateczna w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności obiektu budowlanego. Trybunał w uzasadnieniu omawianego wyroku zwrócił uwagę na okoliczność, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Tym samym Trybunał dopuścił możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w trakcie, a nawet po zakończeniu procesu inwestycyjnego. W ocenie Sądu, jak już wyżej wskazano, nie zawsze jednak zaistnieje potrzeba uzyskania takiej decyzji. Zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być w niektórych przypadkach na tyle oczywista, że wystarczy się jedynie odnieść do tych przepisów. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 2030/06 (niepubl.), a także w wyroku z dnia 5 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 2005/06. Ten ostatni z powołanych wyroków zapadł w sprawie, której przedmiotem była samowola budowlana na tym samym terenie, na którym skarżący wznieśli swój obiekt. Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, co w konsekwencji prowadzić musiało do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.s.a. Uchylenie z tego powodu nie oznacza wszak przesądzenia okoliczności o zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedynie wskazuje na konieczność zbadania tej okoliczności przez organy nadzoru budowlanego w znacznie szerszym, wyżej naprowadzonym aspekcie. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że w toku postępowania doszło do naruszenia procedury administracyjnej. Skarżący złożyli w toku tego postępowania wniosek o zawieszenie postępowania. Bez względu na okoliczność czy wniosek ten zasługiwał na uwzględnienie, czy też nie, obowiązkiem organu było jego rozpoznanie jeszcze przed zakończeniem postępowania, a w sytuacji kiedy wniosek ten wpłynął do organu pierwszej instancji po wydaniu decyzji przez ten organ, przekazanie organowi odwoławczemu. Tymczasem organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek o zawieszenie po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie, a w dodatku uczynił to decyzją, podczas gdy przepisy prawa przewidują formę postanowienia dla tego rodzaju rozstrzygnięcia. Z kolei organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle nie ustosunkował się do tej kwestii pomimo, że skarżący podnosili ją w swoim odwołaniu. Tym samym stwierdzić przyjdzie, że doszło do naruszenia przez organy orzekające art. 6, art. 101 § 1, art. 104 § 2 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z kolei powoduje konieczność uchylenia wskazanych decyzji również na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 152 p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania nie orzeczono, albowiem skarżący do chwili zamknięcia rozprawy nie złożyli wniosku w tym przedmiocie mimo uprzedniego pouczenia w tym zakresie (art. 210 § 1 p.s.a.). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów. Organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności ustali jednak, czy dla przedmiotowego terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli nie, to na jakim etapie znajduje się postępowanie planistyczne. W zależności od tych ustaleń podejmie działania umożliwiające inwestorom wykazanie zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.