IV SA/Gl 1065/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Straży Pożarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w R. z dnia [...], nr [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] (omawiane uchylenie nastąpiło na mocy decyzji Ś. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...][...]), wypłacono mł. kpt. P. S. równoważnik pieniężny za niewydane przedmioty umundurowania za okres od [...] do [...], w kwocie [...] zł. Przedmiotowa decyzja z dnia [...] wydana została na podstawie art. 61 ust. 6 i 9 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.) oraz w oparciu o bliżej niesprecyzowane przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie warunków otrzymywania przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego w zamian za niewydane przedmioty umundurowania (Dz. U. Nr 71, poz. 651 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, iż zgodnie z §6 przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 31 marca 2003 r., strażakowi przyjętemu do służby stałej w okresie rozliczeniowym, czyli pomiędzy 1 kwietnia danego roku a 31 marca roku następnego, za nie wydane przedmioty umundurowania wypłaca się równoważnik z dołu, za okres od dnia mianowania do dnia 31 marca. W tym miejscu Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w R. zwrócił uwagę, że zgodnie z §5 pkt 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości i warunków otrzymywania przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 4, poz. 26), strażakowi w służbie stałej nie wypłaca się równoważnika z dołu w pierwszym roku zaopatrzeniowym. Podkreślił jednak, iż rozporządzenie to weszło w życie dopiero z dniem 1 kwietnia 2006 r., czyli już po upływie roku zaopatrzeniowego, którego dotyczy niniejsza sprawa. Równocześnie akt ten nie zawiera przepisów przejściowych a w konsekwencji jego zastosowanie stanowiłoby naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. W odwołaniu do Ś. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. P. S. zakwestionował prawidłowość aktu wydanego w I instancji, w części dotyczącej niewypłaconej mu kwoty [...]zł oraz zażądał wypłacenia tej kwoty. Skarżący podniósł, iż w okresie od [...] do dnia mianowania na stałe, to jest do [...] pełnił służbę kandydacką w Państwowej Straży Pożarnej. Ustalając wysokość przyznanego równoważnika dokonano potrącenia o wartość przedmiotów umundurowania otrzymanych przezeń w tym okresie, a mianowicie w [...]. Tymczasem działanie takie narusza §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 grudnia 1997 r., w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania świadczeń otrzymywanych przez strażaków w służbie kandydackiej (Dz. U. Nr 160, poz. 1097 ze zm.). Z treści wskazanego przepisu wynika bowiem wprost, że przedmioty umundurowania otrzymane przez strażaka w czasie służby kandydackiej przechodzą na jego własność. Decyzją [...] z dnia [...] Ś. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż przyznana skarżącemu kwota została ustalona w prawidłowej wysokości. Powołał się bowiem na §7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2003 r. wywodząc, że przy wypłacie równoważnika pieniężnego w zamian za niewydane przedmioty umundurowania, potrąca się pełną wartość przedmiotów umundurowania wydanych strażakowi w naturze. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Z §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] wynika bowiem, że przedmioty umundurowania wydane strażakowi w okresie służby kandydackiej przechodzą na jego własność dopiero po upływie czasu ich używalności. Tymczasem w odniesieniu do wydanych skarżącemu przedmiotów umundurowania okres używalności jeszcze nie upłynął. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P. S. zażądał uchylenia decyzji Ś. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. oraz poprzedzającej ją decyzji zapadłej w I instancji, w części dotyczącej niewypłaconej mu kwoty [...] zł. Skarżący podniósł zarzut naruszenia §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 grudnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania świadczeń otrzymywanych przez strażaków w służbie kandydackiej. Przyznał wprawdzie, że w myśl tego przepisu, przedmioty umundurowania wydane strażakowi w okresie służby kandydackiej przechodzą na jego własność dopiero po upływie czasu ich używalności. Zaakcentował jednak, iż nie dotyczy to niniejszej sytuacji. Przy wyliczeniu równoważnika potrącono mu bowiem wartość przedmiotów umundurowania ujętych w pozycjach 26-33 załącznika do cytowanego rozporządzenia, dla których okresy używalności nie zostały określone a nadto paska do spodni (poz. 24 tego załącznika), którego okres używalności wynosi 7 lat, zaś uwzględniwszy fakt, iż zgodnie z §2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 grudnia 1997 r. powinien on być wydany w dniu podjęcia nauki w szkole Państwowej Straży Pożarnej, należy przyjąć, że okres ten upłynął z dniem [...]. Równocześnie P. S. wskazał na nieprawidłowe zastosowanie §7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie warunków otrzymywania przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego w zamian za niewydane przedmioty umundurowania. Podkreślił bowiem, że jakkolwiek przepis ten nakazuje potrącenie pełnej wartości przedmiotów umundurowania wydanych strażakowi w naturze, to jednak w jego ust. 2 określono wyraźnie, że przy wypłacie równoważnika nie potrąca się wartości przedmiotów, które zostały wydane w pierwszym roku zaopatrzeniowym. Tymczasem dokonane potrącenie dotyczyło składników umundurowania wydanych mu w [...], a więc właśnie w czasie trwania pierwszego roku zaopatrzeniowego. W odpowiedzi na skargę Ś. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia raz jeszcze podkreślając, że zgodnie z §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 grudnia 1997 r., przedmioty umundurowania, odzieży specjalnej i ekwipunku osobistego przechodzą na własność strażaka w służbie kandydackiej po upływie okresów używalności. Natomiast przedmiotom umundurowania skarżącego, za które potrącono z przyznanego mu równoważnika kwotę [...] zł, okres używalności jeszcze nie upłynął. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W myśl art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i dlatego nie może on pozostać w obrocie prawnym. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za niewydane w naturze przedmioty umundurowania, przysługującego funkcjonariuszom Państwowej Straży Pożarnej z mocy art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667 ze zm.). W pierwszej kolejności niezbędnym jest zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcia podjęte w sprawach dotyczących omawianego świadczenia mieszczą się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Wątpliwości w tym zakresie może bowiem budzić treść art. 111a przywołanej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r., zgodnie z którym sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. W ocenie Sądu dyspozycja cytowanego unormowania nie obejmuje jednak równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 61 ust. 7 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Trzeba bowiem podkreślić, że wspomniany art. 111a tego aktu umieszczony został przez ustawodawcę w jego Rozdziale 9 zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne strażaków" co wskazuje, że odnosi się on wyłącznie do świadczeń, które zostały w nim wymienione. Tymczasem świadczeniami tymi są uposażenie strażaka składające się z uposażenia zasadniczego oraz dodatków przewidzianych w art. 87 ust. 1 wskazanej ustawy a nadto inne świadczenia, których katalog zawarty został w art. 93 omawianej regulacji, czyli: zasiłek na zagospodarowanie, nagrody oraz zapomogi, nagrody jubileuszowe, dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe, należności za podróże i przeniesienia służbowe, świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby a także przysługujące w razie śmierci strażaka lub członka jego rodziny: zasiłek pogrzebowy i odprawa pośmiertna. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych uznano, że właściwym do rozpoznawania skarg na rozstrzygnięcia dotyczące spornego równoważnika jest sąd administracyjny. Skoro bowiem omawiany równoważnik nie został wymieniony wśród świadczeń pieniężnych podlegających regulacji Rozdziału 9 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, to brak jest podstaw do formułowania twierdzeń o objęciu go zakresem właściwości sądu pracy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zarówno wspomniana ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r., jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie warunków otrzymywania przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego w zamian za niewydane przedmioty umundurowania (Dz. U. Nr 71, poz. 651 ze zm.) nie określa wyraźnie, w jakiej formie podejmowane jest rozstrzygnięcie w kwestii świadczenia stanowiącego przedmiot sprawy. Zdaniem Sądu należy jednak przychylić się do stanowiska, że organ Państwowej Straży Pożarnej powinien tu orzekać wydając decyzję administracyjną. Wniosek taki płynie już choćby z faktu, iż w przepisie kompetencyjnym zawartym w art. 61 ust. 9 cytowanej ustawy mowa jest o "przyznawaniu" spornego równoważnika, co świadczy o tym, iż mamy tu do czynienia z rozstrzygnięciem władczym i jednostronnym. Nie budzi zaś wątpliwości, że taki sposób załatwienia sprawy, zgodnie z generalną regułą wyrażoną w art. 104 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymaga wydania stosownej decyzji. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego aktu należy natomiast podnieść, że - jak słusznie zauważyły organy obydwu instancji, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie warunków otrzymywania przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego w zamian za niewydane przedmioty umundurowania. Jakkolwiek bowiem decyzje wydane przez te organy podjęte zostały już w czasie obowiązywania późniejszego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości i warunków otrzymywania przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U z 2006 r., Nr 4, poz. 26), które weszło w życie z dniem 1 kwietnia 2006 r., to jednak przedmiotem sprawy jest świadczenie za okres od 1 lipca 2005 r. do 31 marca 2006 r. a zatem za czas, w którym obowiązywał pierwszy z wyżej wymienionych aktów wykonawczych. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze zasadę lex retro non agit, rozstrzygnięcie wobec skarżącego należało wydać w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 31 marca 2003 r. Stosownie zatem do §3 ust. 1 przywołanego aktu, strażak mianowany na stałe otrzymywał równoważnik z góry, za okres od dnia 1 kwietnia do dnia 31 marca następnego roku, zwanego dalej "rokiem zaopatrzeniowym". Zgodnie przy tym z §4 ust. 1 tego rozporządzenia, podstawę obliczania wysokości równoważnika stanowiły normy umundurowania określone w przepisach o umundurowaniu strażaków oraz wartość przedmiotów umundurowania. Sposób ustalania wysokości równoważnika określały tabele kalkulacyjne stanowiące załącznik do rozporządzenia. Strażakowi przyjętemu do służby w okresie roku zaopatrzeniowego, za należne i niewydane w naturze jednostkowe przedmioty umundurowania, wypłacało się równoważnik z dołu, za okres od dnia mianowania do dnia 31 marca (§ 6 rozporządzenia z dnia 31 marca 2003 r.). Z kolei po myśli §7 cytowanego rozporządzenia, przy wypłacie równoważnika strażakowi mianowanemu na stałe potrącało się pełną wartość przedmiotów umundurowania, wydanych mu w naturze w okresie do dnia 31 marca. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji przyznały P. S. równoważnik za niewydane przedmioty umundurowania pomniejszając jego wysokość o wartość przedmiotów, które otrzymał w [...] (czapka wyjściowa letnia, mundur wyjściowy letni, krawat, rękawiczki letnie, koszula wyjściowa biała, półbuty wyjściowe, sznur galowy i pasek do spodni). W sprawie jest poza sporem, że wydanie rzeczonych elementów nastąpiło w okresie pełnienia przez wyżej wymienionego służby kandydackiej. Bezspornym jest również fakt, że skarżący otrzymał te przedmioty na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 grudnia 1997 r., w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania świadczeń otrzymywanych przez strażaków w służbie kandydackiej (Dz. U. Nr 160, poz. 1097 ze zm.). Tymczasem §3 ust. 2 omawianego aktu wykonawczego stanowi, że wydane strażakowi przedmioty umundurowania, po upływie okresów używalności przechodzą na jego własność. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że pomniejszenie kwoty równoważnika przysługującego skarżącemu o wartość elementów umundurowania otrzymanych przezeń w [...] (ujętych w pozycjach 26, 27, 28, 29, 31, 32 i 33 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 4 grudnia 1997 r.) nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa. Jak bowiem trafnie zauważył skarżący, okresy używalności dla tych przedmiotów nie zostały w cytowanym rozporządzeniu ustalone. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że załącznik nr 1 do omawianego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 grudnia 1997 r. ustalając okresy używalności dla poszczególnych elementów umundurowania wyznacza je bądź to w latach, bądź to wskazuje, że trwają one przez okres nauki lub do zużycia danej rzeczy. Skoro zatem dla elementów otrzymanych przez P. S. nie ustalono okresów używalności w żaden ze wskazanych wyżej sposobów, to uprawnionym jest wniosek, że intencją ustawodawcy było, aby strażak stawał się ich właścicielem już od chwili wydania. Za stanowiskiem takim przemawia również okoliczność, iż wspomniane przedmioty wydawane są na promocję a więc zasadniczo wyłącznie w celu jednokrotnego użycia w związku z udziałem w uroczystości z okazji ukończenia służby kandydackiej (7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 4 grudnia 1997 r.). W konsekwencji nie stanowią one elementów umundurowania mających służyć strażakowi w okresie późniejszej służby w Państwowej Straży Pożarnej, a co za tym idzie potrącanie ich wartości z kwoty równoważnika przysługującego mu za umundurowanie związane z pełnieniem tej służby nie znajdowałoby uzasadnienia. W świetle powyższego godzi się podnieść, że Ś. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. wydając zaskarżoną decyzję naruszył §7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2003 r., w sprawie warunków otrzymywania przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego w zamian za niewydane przedmioty umundurowania a także §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 grudnia 1997 r., w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania świadczeń otrzymywanych przez strażaków w służbie kandydackiej. Prawidłowym było natomiast potrącenie z kwoty przyznanego skarżącemu równoważnika, wartości paska od spodni. Cytowane wyżej rozporządzenie z dnia 4 grudnia 1997 r. przewiduje bowiem dla tego przedmiotu (pozycja nr 24 załącznika nr 1) okres używalności wynoszący 7 lat. Skoro zatem wskazany element został wydany P. S. w [...], to do końca roku zaopatrzeniowego, którego dotyczy zaskarżona decyzja (31 marca 2006 r.) rzeczony okres jeszcze nie upłynął a tym samym nie przeszedł on na własność strony. Zdaniem skarżącego okres używalności omawianego paska do spodni należy wprawdzie liczyć od momentu rozpoczęcia przezeń służby kandydackiej ([...]) albowiem to wtedy powinno nastąpić jego wydanie. Nawet jednak przyjąwszy słuszność takiego stanowiska, także w tym wypadku siedmioletni okres używalności wspomnianego elementu nie zdążył upłynąć przed końcem roku zaopatrzeniowego, za który sporny równoważnik przyznano. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania płynące wprost z rozważań zawartych w niniejszym wyroku. Niezbędne przy tym będzie zważenie faktu, iż skarżący otrzymał już w ramach spornego świadczenia kwotę [...] zł. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Nadto Sąd, działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.