II SA/Kr 113/07

Sygn. akt II SA/Kr 113 /07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. UZASADNIEŃ l E Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...], nr [...], nr [...] i części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]o pow. [...]ha, położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] (w granicach parcel [...] kat. [...] kat.: [...],[...],[...][...] b. gm. kat. [...]) na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli: J. D., T. K., A. P. Uwzględniając ustalenia dokonane w toku postępowania, jak również wymagania określone w art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta uznał, że wniosek spadkobierców poprzednich właścicieli o zwrot działki nr nr: [...][...],[...] oraz części działek nr: [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. [...] (w granicach parcel [...] kat: [...],[...],[...],[...] b. gm. kat. [...]), nie może być uwzględniony z powodu braku przesłanek określonych w powołanych przepisach i w wyniku takich ustaleń wydana została decyzja o odmowie zwrotu. Od decyzji Starosty [...] odwołanie złożyli J. D., A. P. i T. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący zarzucili naruszenie przez organ l instancji prawa materialnego - art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej podano, że organ l instancji, ponownie rozpatrując sprawę zwrotu, powinien z powodu braku dokumentacji wywłaszczeniowej ustalić cel wywłaszczenia, w oparciu o dokumenty uzupełnione o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna na cel wywłaszczenia, przy wzięciu pod uwagę definicji zbędności wynikającej z art. 137 ust. 1 u.g.n., oraz ustalić kiedy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1951 roku nr [...] stało się ostateczne. Wojewoda wskazał także na konieczność ustalenia stanu prawnego będącej przedmiotem postępowania działki nr [...]. Wskazano również na brak oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii decyzji wywłaszczeniowej, wniosku z dnia [...] 2001 r. o zwrot wywłaszczonych parcel, oraz postanowień spadkowych po poprzednich właścicielach wywłaszczonej nieruchomości. Starosta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 229a, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 104 kpa w związku z postanowieniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. wyznaczającym Starostę [...] do załatwienia sprawy zwrotu działek nr: [...],[...],[...], części działek nr: [...],[...],[...],[...],[...] położonych w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. [...] oraz działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...], prowadzonej z wniosku J. D., A. P. i T. K., odmówił zwrotu działek nr [...]o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i części działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] (w granicach parcel [...] kat.: [...] , [...],[...],[...] b. gm. kat. [...]) na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli: J. D., T. K., A. P. Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołanie złożyli J. D., A. P. i T. K. Odwołujący zarzucili, iż ustalając cel wywłaszczenia nieruchomości organ nie uwzględnił przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, stanowiących obowiązkowo załącznik do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem wnioskodawców prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Strony podniosły również, że Starosta [...] nie zbadał przesłanek zbędności nieruchomości, ograniczył się jedynie do ustalenia dotyczącego aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Odwołujący wskazali też na błędne przyjęcie przez organ l instancji za podstawę odmowy zwrotu działek nr [...] i [...] (w granicach części parcel [...] kat. [...] i [...]) przepisów art. 229 i 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazali, że ich zbędność na cel wywłaszczenia winna być ustalona w oparciu o treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej wyżej ustawy. Niezależnie od powyższego strony podniosły, że Starosta [...] już w dwukrotnie podejmowanych decyzjach pominął kwestie związane z rażącym naruszeniem prawa, z jakim zostało wydane orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]1951 r. Wojewoda [...] i decyzją z dnia [...] r. .znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, art. 138 § 1 ust. 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego organ l instancji ustalając cel wywłaszczenia prawidłowo oparł się na innej dokumentacji poprzedzającej wywłaszczenie, takiej jak założenia programowe Miasta [...] sporządzone przez [...] Osiedli [...] w 1950r. i zatwierdzone przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w [...] 1950r. W oparciu o te założenia "[...]" sporządził plan generalny Miasta [...], który po rozpatrzeniu przez Prezydium Rządu w [...] 1951 r. zaakceptowany został przez Biuro Polityczne KC PZPR. Realizacja budowy Miasta [...] odbywała się według wyżej wymienionych założeń programowych oraz szczegółowo opracowanego planu generalnego Miasta [...], który zbiorczo obrazował całość zamierzeń w poszczególnych rodzajach inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy art. 13 ust. 2 i 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, obowiązujące w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, dotyczące wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz dokumentacji, jaką należało dołączyć do wniosku oprócz planu sytuacyjnego nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni przeznaczonej do wywłaszczenia nie przewidywały konieczności dołączenia do wniosku innej dokumentacji projektowej planowanej inwestycji. Zatem zarzuty odwołujących się stron dotyczące braku dokumentów umożliwiających ustalenie celu wywłaszczenia nie zasługują na uwzględnienie. Indywidualizując cel wywłaszczenia Starosta [...] zdaniem organu odwoławczego trafnie ustalił w oparciu o plan generalny Miasta [...] oraz projekt targowiska na os. [...] z dnia [...]1957r, iż przedsięwzięciem ujętym w planie generalnym Miasta [...] dla obszaru objętego wnioskiem o zwrot była realizacja placu targowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą. W obecnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 229 tej ustawy. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone ustaleniem, że na wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia albo przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten został zrealizowany. Dopiero takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego ustalenia dokonane w oparciu o wynik oględzin nieruchomości, oraz dane wynikające z analizy planu sytuacyjno-wysokościowego terenu targowiska, sporządzonego przez "[...]" w dniu [...].1956 r. prawidłowo doprowadziły organ l instancji do przyjęcia, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Organ odwoławczy nie podzielił jednak poglądu Starosty [...] odnośnie ustaleń dotyczących przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy. Starosta za wiarygodny przyjął dowód w postaci uchwały Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]1957r., na podstawie którego ocenił, że do roku 1957 oddano do użytku w zakresie budownictwa socjalno-usługowego wolnostojącego m.in. targowisko w [...]. Po dokładnej analizie treści powołanej wyżej uchwały stwierdzono, że dotyczyła ona limitów pieniężnych przydzielonych na realizację poszczególnych zadań inwestycyjnych, które miały być wykorzystane do końca 1957r. - w tym dla budownictwa socjalno.-usługowego wolnostojącego w stanach oddawanych. W dokumencie tym m.in. wymienione jest targowisko w [...] Zapis ten upoważnia do stwierdzenia, że w dacie podjęcia uchwały prowadzona była budowa placu targowego, której zaawansowanie określono jako stan "oddawany". W aktach sprawy znajduje się również orzeczenie Nr [...] Przedsiębiorstwa Proj. Bud. Miejskiego [...] [...] o zatwierdzeniu projektu architektonicznego budynku administracyjnego i kiosków targowiska w [...] , osiedle [...] z daty [...] 1957r. Powyższe zapisy nie upoważniały zatem organu orzekającego do stwierdzenia, że budowa placu targowego została zakończona przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Organ odwoławczy uznał jednak, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia na tej części nieruchomości został zrealizowany, a rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło przed upływem terminu określonego przepisem art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak jest podstaw do zwrotu tej części nieruchomości. Natomiast działki nr [...] i [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] znajdują się w całości poza terenem placu targowego i jak wykazały oględziny, ta część wywłaszczonej nieruchomości wykorzystana została na inny cel niż określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Przedłożone przez wnioskodawców zarządzenie egzekucyjne Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1962r. wzywające do opuszczenia budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] a także znajdujące się w zbiorach Muzeum Historycznego Miasta [...] zdjęcie placu targowego w [...] pochodzące z przełomu lat 50/60, na którym poza granicami placu targowego widnieje dom poprzedniego właściciela wraz z drewnianą wiatą wskazują ponadto, że na tej części nieruchomości do połowy 1962r. nie rozpoczęto prac inwestycyjnych. Jednak, mimo zagospodarowania przedmiotowych działek na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do ich zwrotu. Przeszkodą do zwrotu w tym przypadku jest przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podzielił zapatrywania organu l instancji, że rodzaj zrealizowanej inwestycji wskazuje na to, że cel ten miał w dniu wywłaszczenia publiczny charakter związany z ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa, spełniał więc kryteria dopuszczające wywłaszczenie określone w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Brak jest również podstaw do uwzględnienia podnoszonej przez strony kwestii związanej z rażącym naruszeniem prawa przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1951 r. Jak wskazał już Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] 2005r. - organ l instancji, prowadząc postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie tylko nie jest obowiązany lecz również nie jest organem uprawnionym do dokonywania kontroli legalności decyzji wywłaszczeniowej w trybie nadzwyczajnym. Natomiast, jeżeli zdaniem stron orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, strony mogą złożyć stosowny wniosek do Ministra Budownictwa. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. D., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów : - art. 1, 5, 6, 13 ust. 1, 2 i 3, 16-19 dekretu z dnia 26 kwietnia1949 r. poprzez ich niezastosowanie; - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 roku poprzez jego niezastosowanie; - art. 136, 137 ust. 1 pkt 1 i 2, 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie i błędną interpretację; - art. 6-9, 10. §1, 12.§1,35.§1 i 3, 36, 75 § 1, 80, 81, 97 § 1 pkt 4, 100 § 1 i §3., 142 kpa. Wobec szczegółowego i obszernego uzasadnienia zarzutów skargi, zbędne jest w tym miejscu ponowne przytaczanie jego treści w całości. Zarzuty te sprowadzają się do podważania ustalonego przez organy celu wywłaszczenia, w szczególności niekonsekwencji organu odwoławczego w kontekście wytycznych zawartych w decyzji Wojewody z dnia [...] 2004 r., ustalenia tego celu wyłącznie w oparciu o dokumenty pochodzące z okresu po wywłaszczeniu, nieustaleniu daty rozpoczęcia i zakończenia budowy placu targowego w [...], błędnym zastosowaniu art. 229a w sytuacji, kiedy na działkach o nr [...] i [...] nie rozpoczęto żadnych prac do połowy 1962 r. Skarżąca zarzuca także, iż obecne przepisy nie dopuszczają możliwości wywłaszczania na cele komercyjne, a takim celem jest niewątpliwie targowisko z infrastrukturą. Gmina [...] jeszcze przed wystąpieniem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości rozpoczęła wyprzedaż zabudowy wraz z gruntem użytkownikom nieruchomości, a od wielu lat czerpie dochody z targowiska. Zdaniem skarżącej jest całkowicie nieuzasadnionym, aby spadkobiercy właścicieli wywłaszczonych nieruchomości stanowiących obecnie teren targowiska ponosili dodatkowe koszty na rzecz Gminy. Skarżąca wskazuje, że art. [...] dekretu wymagał uzyskania przed wywłaszczeniem zaświadczenia wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego, że przeznaczenie nieruchomości na cele, określone we wniosku, zgodne jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego- uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, powziętej na wniosek wojewódzkiej władzy planowania przestrzennego, zezwalającej na przeznaczenie nieruchomości na cele wskazane we wniosku. Zatem orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...]1951 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów w/w dekretu, co wyczerpuje treść art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne winne były zawiesić postępowanie do czasu wyjaśnienia kwestii wstępnej i doprowadzić do wyjaśnienia nieprawidłowości związanych ze statusem własnościowym niniejszej nieruchomości. Skarżąca wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2005r, sygn. akt II SA/Kr 1235/01, oraz wydany na skutek skargi kasacyjnej Wojewody [...] wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006r, sygn. akt l OSK 879/05, i podkreślenie w uzasadnieniu, że Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Zdaniem skarżącej to organ administracyjny dopuścił się w czasie wywłaszczania naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów dopuszczając do obiegu prawnego wadliwą decyzję, zatem przede wszystkim na organie administracyjnym ciąży obowiązek wyjaśnienia tej sprawy w ramach dostępnych środków prawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach tej kontroli sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- art. 134 ppsa. Mając na uwadze powyższe, oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę należało uznać za częściowo uzasadnioną. Zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania w sposób wyczerpujący i wynikający z kierunku wskazanego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jej uzasadnienie narusza zasady wynikające z art. 107 § 3 kpa. Zgodnie art. 136 ust. 3 u.g.n. roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powstaje z chwilą, kiedy stosownie do art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle powyższego niezbędnym jest najpierw prawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia, w sposób wynikający z ugruntowanego już stanowiska w orzecznictwie, iż cel ten musi być interpretowany bardzo ściśle, stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n., który zakazuje przeznaczania nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy ocenie zbędności należy kierować się jej normatywną definicją zawartą w treści przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...]1951 r., w oparciu o przepisy dekretu z dnia 29 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych zwanego dalej dekretem "z przeznaczeniem na cele budowy kombinatu [...] i budowę Miasta [...]". Orzeczenie to uprawomocniło się w dniu [...]1951 r. Cel wywłaszczenia został więc określony w sposób ogólnikowy. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania cel ten według twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalono w oparciu o "inną dokumentację poprzedzającą wywłaszczenie". Powyższe twierdzenie organu nie ma żadnego oparcia w treści akt administracyjnych, ponieważ żadnej dokumentacji poprzedzającej wywłaszczenie, oprócz decyzji odejmującej prawo własnościpoprzednikom prawnym skarżącej, oraz decyzji o przyznaniu odszkodowania akta nie zawierają. Dokumenty, na które powołuje się organ, mające świadczyć, iż celem wywłaszczenia była budowa placu targowego wskazują jedynie na sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości już po dokonaniu wywłaszczenia. Stwierdzenia organów dotyczące założeń programowych Miasta [...] sporządzonych przez [...] Osiedli [...] w 1950 r. i zatwierdzonych przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w [...] 1950 r. zostały przeniesione ze wstępu dokumentu pn. "Założenia projektowe Miasta [...] -Aktualizacja na dzień [...] 1955 r." Z treści tego dokumentu wynika, że w oparciu o założenia programowe z 1950 r. Miastoprojekt [...] sporządził plan generalny Miasta [...] rozpatrzony przez Prezydium Rządu i akceptowany przez BPKC. Na podstawie tego planu - jak wskazano w dokumencie - postępuje budowa miasta. Powyższy dokument znajdujący się w aktach jest jedynie fragmentem "Założeń projektowych z 1955 r., zawierającym tylko ogólne stwierdzenia, a z jego treści wynika, że założenia te posiadały dalszą część. Trudno jednak stwierdzić, czy jej brak wynika z braku owej dalszej części w archiwum, czy też z dołączenia do akt sprawy tylko powyższego fragmentu. Z treści pkt. l. pisma Archiwum Państwowego w [...] do UM[...] z dnia [...] 2003 r. (k. [...] akt adm.) wynika, że Archiwum posiada bogatą dokumentację dotyczącą budowy miasta [...] w tym opis planu zagospodarowania przestrzennego, program budownictwa mieszkaniowego i socjalno-usługowego i inne. Pomimo informacji zawartej w powyższym dokumencie oraz piśmie, organy nie podjęły jednak działań w kierunku ustalenia treści założeń programowych z 1950 r., oraz - jak to stwierdza organ odwoławczy "szczegółowo opracowanego planu generalnego Miasta [...]". Nie wiadomo, czy ustalenia tego planu pokrywały się z treścią znajdujących się w aktach spraw barwnych planów (k. [...]), z których jednak wynika, że stanowią one ilustrację etapu budowy w latach 1956-[...], a plansza obejmująca [...] wraz z dzielnicą [...] (jak to wynika z fotografii) została opracowana w 1958 r. Nadto plany te nie zawierają one żadnego opisu przez organy prowadzące postępowanie i odniesienia do lokalizacji nieruchomości, o której zwrot wystąpiono, co powoduje, że brak możliwości czynienia w oparciu o nie konkretnych ustaleń dotyczących okresu sprzed daty wywłaszczenia. Uzasadnienie przez organ twierdzenia o niemożności ustalenia konkretnego celu wywłaszczenia treścią przepisów dekretu w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] 1951 r. (data orzeczenia o wywłaszczeniu) jest nieprecyzyjne i nieścisłe. Organ przytoczył bowiem treść przepisów art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt. 6 i art. 13 ust. 2 dekretu w brzmieniu nieobowiązującym w powyższej dacie. W dacie wywłaszczenia nieruchomości art. 5 nie zawierał ustępu 1, który został dodany z ustawą z dnia 29.12. 1951 r. zmieniającą dekret z dniem 31 . 01. 1952 r. Również treść art. 6 powołana przez organ odbiega od treści obowiązującej w dacie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Przepis ten obowiązywał w powyższej dacie w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt. 4 dekretu z dnia 26.10. 1949 r. , zmieniającego dekret z dniem 4. 05. 1949 r. (Dz. U. z 1949 r. nr. 55, po. 438) i nie zawierał ust. 2 pkt.6 (który został wprowadzony dopiero ustawą zmieniającą dekret, o której mowa wyżej), natomiast w ust. 1 stanowił : "Do występowania z wnioskami o nabycie nieruchomości zgodnie art. 4 uprawnieni są wykonawcy narodowych planów gospodarczych (art.2), którzy przedstawią: 1. zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku odnośnie nieruchomości, 2. zaświadczenie wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego, wydane w porozumieniu z właściwą władzą planowania zabudowy miast i osiedli co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku. Natomiast art. 13 wbrew twierdzeniu organu, w dacie decyzji wywłaszczeniowej, w ust. 2 (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt. 7 w/w dekretu zmieniającego z 26.10.1949 r., do zmiany wprowadzonej ustawą zmieniającą dekret z dniem 31.01.1952 r.) stanowił, że we wniosku wszczynającym postępowanie wywłaszczeniowe, który składano wojewodzie należy , m. in. : 1. wymienić i opisać rodzaj zamierzonych inwestycji z powołaniem się na złożony wniosek inwestycyjny lub na obowiązujący plan inwestycyjny, a jeżeli wywłaszczenie nie jest związane z dokonaniem inwestycji - wskazać cel wywłaszczenia z powołaniem się na obowiązujące inne plany gospodarcze. Natomiast ust. 3 pkt. 3 tego przepisu nakazywał dołączenie do wniosku zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, o którym mowa w art. 5 (chodziło o zezwolenie na nabycie nieruchomości), oraz zaświadczenia wojewódzkiej władzy planowania przestrzennego lub odpisu uchwały prezydium wojewódzkiej rady narodowej , przewidzianego w art. 6 pkt. 2 . Organ odwoławczy przytoczył treść art. 13 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą dekret z dniem 31.01.1952 r. a więc w wersji nie obowiązującej w dniu wywłaszczenia. Wskazane nieścisłości są istotne i miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. W świetle powyższego nie można bowiem uznać za zgodne z przepisami twierdzenia organu, iż ubiegający się o wywłaszczenia miał obowiązek "wskazać w sposób ogólny cel wywłaszczenia, oraz, że przepisy dekretu - jego art. 13 ust. 2 i 3 nie przewidywały konieczności dołączenia do wniosku "innej dokumentacji projektowej planowanej inwestycji". Przepisy te przewidywały jednak - jak wynika z przytoczonego wyżej brzmienia art. 6 i art. 13 ust. 2 pkt. 1 i ust. 3 sformułowanie treści wniosku w sposób, o którym tam mowa, tj. zawierający m. in. wymienienie i opisanie zamierzonych inwestycji, oraz załączenie do wniosku zaświadczenia co do przeznaczenia nieruchomości. Biorąc pod uwagę treść przepisów dekretu, określających tryb postępowania wywłaszczeniowego i właściwość i udział w postępowaniu poszczególnych organów, należy stwierdzić, że organy prowadzące postępowanie nie wyczerpały wszystkich możliwości prowadzących do ustalenia możliwości prowadzących do ustalenia celu wywłaszczenia, gdyż ograniczyły się do poszukiwania dokumentów poprzedzających wywłaszczenie do archiwów i urzędów miejscowych, podczas, kiedy z treści dekretu wynika, że uzasadniona byłaby również próba poszukiwania tych dokumentów lub ich kopii w odpowiednich organach i archiwach centralnych. Należy także mieć na uwadze dane wynikające z orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...]1951 r., w szczególności dotyczące podmiotu, który składał wniosek o wywłaszczenie, oraz podmiotów, które udzieliły upoważnienia do złożenia wniosku. Z treści znajdujących się w aktach administracyjnych kopii pism PHS [...] im. [...], kierowanych do UM[...] wynika jedynie, że dotyczą one realizacji strefy ochronnej [...], oraz, że plan realizacji budowy miasta [...] nie jest w posiadaniu [...]. Dopiero po wyczerpaniu wszelkich możliwości dowodowych aktualne byłoby sięgnięcie do dowodów i okoliczności zaistniałych po dacie wywłaszczenia. Z akt sprawy nie wynika, aby organ II instancji podjął samodzielne próby ustalenia celu wywłaszczenia. Stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wynika jedynie z podzielenia przez organ odwoławczy ustaleń dokonanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (za wyjątkiem oceny dokumentu w postaci uchwały Prezydium DRN z [...].1957 r.) W aktualnym stanie sprawy stwierdzić więc należy, że ustalenie celu wywłaszczenia nastąpiło przedwcześnie, a w konsekwencji przedwczesne jest uznanie, że wykorzystanie wywłaszczonych nieruchomości nastąpiło zgodnie z celem wywłaszczenia. Art. 229 a u.g.n. stanowił ( w dniu wydania zaskarżonej decyzji), że przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Oznacza to, że w przypadku zrealizowania na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli ten zrealizowany cel mógł stanowić podstawę wywłaszczenia w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Organ uzasadniając zastosowanie art. 229 a w niniejszej sprawie uznał, że rodzaj inwestycji zrealizowanej na działkach nr [...] i [...] (fragment chodnika, zieleń, szalet podziemny) , oraz termin ich realizacji - na pewno po połowie 1962 r.- pozwala na uznanie zrealizowanego celu jako celu o charakterze publicznym, związanym z dostępnością dla całego społeczeństwa. Zdaniem organu spełnia to kryteria dopuszczające wywłaszczenie w oparciu o przepisy dekretu. Uzasadnienie powyższe uchybia wymaganiom określonym w art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z treścią art. 1 dekretu "Nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu". Podstawą wywłaszczenia w oparciu o przepisy dekretu, co wynika również z regulacji przewidzianej w kolejnych jego przepisach była wyłącznie niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a nie istnienie każdego celu o charakterze publicznym, charakteryzującego się dostępnością dla całego społeczeństwa. Takie uzasadnienie organu nie pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania przepisu art. 229 a u.g.n. w stosunku do działek nr [...] i [...]. Jako brak precyzyjnego użycia wyrażeń ustawowych należy natomiast uznać stwierdzenie o zrealizowaniu innego celu niż określonego w decyzji o wywłaszczeniu, skoro cel ten nie został ustalony w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej, lecz w oparciu o inne dowody. Okoliczność ta powinna jednak znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Powyższa wada nie jest jedyną wadą uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wbrew zaleceniom zawartym w uzasadnieniu poprzedniej decyzji Wojewody [...], którą uchylono decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2004 r. brak jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie udziału poszczególnych osób jako stron toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości. W aktach administracyjnych znajdują się co prawda umowy dzierżawy gruntu położonego w granicach wywłaszczonej nieruchomości, zawarte przez Gminę [...] z osobami fizycznymi, jednak wobec całkowitego pominięcia tej kwestii przez organ nie można stwierdzić, czy krąg osób uznanych za strony postępowania odpowiada stanowi rzeczywistemu. Zaskarżona decyzja narusza również art. 29 kpa, ponieważ jak wynika z akt została ona doręczona (jak i decyzja organu l instancji), spółce cywilnej "[...]." , podczas gdy stronami postępowania zgodnie z tym przepisem są wspólnicy spółki cywilnej, chyba, że spółka cywilna jest stroną postępowania administracyjnego z mocy przepisu szczególnego. Brak także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń w przedmiocie statusu, formy prawnej i legitymacji do udziału w postępowaniu podmiotu o nazwie Powszechna Agencja Handlowa. Prawidłowe ustalenie stron toczącego się postępowania jest obowiązkiem organu i powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienia wymaga również, czy postępowaniem administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją objęta była parcela gruntowa [...].kat. [...] o pow. [...] m2, bądź jej cześć. Z sentencji utrzymanej przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji wynika, że odmowa zwrotu nie dotyczy tej parceli, natomiast uzasadnienie zawiera ustalenie odmienne, wyraźnie stwierdza się, że przedmiotem postępowania jest ta parcela. Okoliczność ta wynika również z poprzedniej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. Ustalenia organów w kwestii przedmiotu postępowania powinny być ścisłe i precyzyjne, zaś treść uzasadnienia winna korespondować z treścią rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja wywołuje również wątpliwości z uwagi na jej podpisanie przez Z-cę Kierownika Oddziału Zamiejscowego Wydziału Rozwoju Regionalnego w [...]. Co prawda wydający decyzję uczynił to z powołaniem się na upoważnienie Wojewody [...], jednak w aktach administracyjnych znajduje się (k. [...] akt II inst.) wyłącznie polecenie służbowe okresowego prowadzenia postępowań administracyjnych przez Oddział Zamiejscowy w [...] i powierzenie nadzoru nad merytorycznym załatwianiem spraw Z-cy Kierownika Oddziału Zamiejscowego w [...], brak jednak imiennego upoważnienia dla tej osoby do wydawania w imieniu Wojewody decyzji w zakresie postępowań przekazanych Oddziałowi Zamiejscowemu w [...]. Nie znajdują natomiast żadnego oparcia w przepisach prawa zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy wskazanych przepisów dekretu z 26.04.1949 r. jak i art. 7 Konstytucji, oraz prezentowane przez skarżącą w toku postępowania stanowisko, iż kwestia ważności decyzji wywłaszczeniowej z 21.04.1951 r. jest zagadnieniem wstępnym w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości. W tej kwestii należy podzielić stanowisko organów wyrażane kilkakrotnie w toku postępowania, także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kwestia ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc opartym wyłącznie na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione wyłącznie od zaistnienia lub nie, przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n. W postępowaniu tym nie bada się legalności aktu, na podstawie którego nastąpiło odjęcie prawa własności, ani tez kwestia ta nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Dopóki akt taki pozostaje w obrocie prawnym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, a były właściciel domaga się zwrotu, organy badają czy przesłanki zwrotu zostały spełnione. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej może nastąpić wyłącznie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 156 i nast. kpa. Gdyby takie postępowanie zakończyło się wynikiem pozytywnym wówczas bezprzedmiotowe byłoby orzekanie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia wówczas, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, przy czym jego ocena należy do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie, co w sprawie niniejszej nie ma miejsca. Przywołana przez skarżącą teza wyroku NSA z dnia 29.08.2006 r. ł OSK 879/05 wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie dotyczyła sytuacji, w której gmina z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciła własność wywłaszczonej nieruchomości i okoliczność ta była podstawą odmowy zwrotu. Sąd administracyjny uznał, że obowiązek doprowadzenia w ramach dostępnych środków prawnych do sytuacji, w której gmina lub Skarb Państwa na powrót władają wywłaszczoną nieruchomością nie może obciążać wyłącznie byłego właściciela nieruchomości. W sprawie niniejszej nie zachodzi taka, ani też analogiczna sytuacja, ponieważ właścicielem nieruchomości, o których zwrot zabiega skarżąca jest Gmina [...] i nie zachodzi potrzeba uregulowania stanu ich własności, w sposób, o którym mowa w przywołanych przez skarżącą wyrokach. Organy orzekające nie naruszyły także przepisów dekretu z 26.04.1949 r., ponieważ przepisy te nie były podstawą orzekania w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP nie został w uzasadnieniu skargi rozwinięty, nie wiadomo zatem w czym skarżąca upatruje naruszenia przez organy tego przepisu, który statuuje tzw. zasadę praworządności formalnej. Zdaniem sądu nie można dopatrzeć się naruszenia tego przepisu przez organy prowadzące postępowanie administracyjne . Odnośnie natomiast naruszenia przez organy przepisów art. 35 i 36 kpa stwierdzić należy, że kwestia nieterminowego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji była przedmiotem zażalenia A. P. na bezczynność organu, do Ministra Budownictwa, który postanowieniem z dnia [...].2006 r., [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione, wobec zakończenia postępowania odwoławczego .Skoro zaskarżona decyzja dotknięta jest wskazanymi wyżej wadami, które polegają na naruszeniu przepisów postępowania - art. 7, 77, 80, 107 § 3, 29, kpa, a które doprowadziły do przedwczesnego uznania, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czyli w konsekwencji do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n., należało w oparciu o przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O zwrocie kosztów nie orzeczono, skoro nie został w tym przedmiocie zgłoszony stosowny wniosek, stosownie do treści art. 210 § 1 ustawy.