IV SA/Gl 1109/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008r . sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta D.G. przyznał skarżącemu S.W. zasiłek stały wyrównawczy dla osoby [...], [...] z powodu [...] za okres od [...] do [...] w wysokości [...] złotych oraz za okres od [...] do [...] w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, iż skarżący spełnił wymogi ustawowe określone w art. 27 ust. 24 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej do przyznania zasiłku stałego wyrównawczego. Jednocześnie organ wskazał, iż w związku z treścią art. 43 ust. 6 powoływanej ustawy, stanowiącego że świadczenia przyznawane na jej podstawie wypłaca się za okres miesiąca kalendarzowego, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, nie było podstaw prawnych do przyznania i wypłaty świadczenia za okres wcześniejszy objęty wnioskiem. Jednocześnie organ uwzględnił okoliczność, że skarżący w dacie wydania decyzji [...] i stosownie do treści art. 4 ustawy obniżył wysokość przyznanego świadczenia do [...] %. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia wnosząc jednocześnie o przyznanie zasiłku od [...], tj. od daty wydania orzeczenia o przyznaniu mu [...] stopnia niepełnosprawności. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie, a to z uwagi na treść art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 z późn. zm.), która weszła w życie w miejsce dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r., stanowiącego że z dniem 01 maja 2004 r. wygasają wszystkie decyzje wydane na podstawie starej ustawy, z wyjątkiem enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie. Organ wskazał, iż decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku stałego wyrównawczego nie została tam wyliczona, a co za tym idzie badanie jej zasadności stało się bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 918/04 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, z tym uzasadnieniem, że uregulowanie prawne zawarte w przepisie art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie powoduje bezprzedmiotowości orzekania w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego w zakresie nieostatecznych rozstrzygnięć organów administracyjnych kształtujących w oparciu o ustawę o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. prawa i obowiązki stron w okresie do 1 maja 2004 r. Sąd podkreślił, iż w zakresie w jakim zaskarżona decyzja organu I instancji kształtuje prawa skarżącego do dnia 30 kwietnia 2004 r. wywołuje ona skutki prawne i nie istnieją podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia tych praw z mocy art. 149 ustawy z 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż z uwagi na treść art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Z tego względu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winno dokonać oceny słuszności zarzutów zawartych w odwołaniu w kontekście art. 106 ust. 3 zdanie pierwsze tego aktu stanowiącego, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Po ponownym rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie przyznania zasiłku stałego. Uzasadniając zajęte stanowisko organ podkreślił, iż zgodnie z treścią ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, obowiązującej w chwili wydania decyzji organu pierwszej instancji, zasiłek stały wyrównawczy przysługiwał osobie pełnoletniej, samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód był niższy od kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 tego aktu prawnego. Jednocześnie ustawa przewidywała, że w przypadku osób tymczasowo aresztowanych lub odbywających karę pozbawienia wolności świadczenie wypłacane było w wysokości 30%. Organ podkreślił, iż w dacie wydania decyzji pierwszej instancji bezspornym był, fakt spełnienia przez skarżącego wszystkich ustawowych kryteriów przyznania zasiłku. Ponadto wskazał, że skoro wniosek o wypłatę zasiłku złożony został w dniu [...], to zgodnie z art. 43 ust. 6 powoływanej wyżej ustawy, świadczenie to przysługiwało od tegoż właśnie miesiąca. Nie mniej jednak z uwagi na zmianę stanu prawnego z dniem 1 maja 2004 r., kiedy to w życie weszła ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej decyzja organu I instancji nie może się ostać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podkreśliło, iż obowiązujący w chwili obecnej art. 13 ustawy nie pozwala na przyznanie świadczeń z pomocy społecznej osobie, która odbywa karę pozbawienia wolności. Z tego względu mimo, iż zaskarżona decyzja odpowiadała prawu obowiązującego w dacie jej wydania, jak również istniejącemu w sprawie stanowi faktycznemu rażąco naruszała interes społeczny, a zatem na podstawie art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego możliwe było orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się. W dniu [...] wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiona za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., skarga S.W. na decyzję tegoż organu z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca, albowiem odmiennie traktuje osoby znajdujące się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów, organ raz jeszcze powtórzył prezentowaną w zaskarżonej decyzji argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej. Z kolei z treści art. 145 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność, bądź niezgodność z prawem. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, zatem przesłanki wzruszenia zaskarżonego aktu administracyjnego, dopuszczając taką możliwość jedynie w przypadku gdy, organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, o ile miało ono lub też mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe okoliczności należy stwierdzić, iż Sąd nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją. Kontrola ta bowiem ogranicza się jedynie do kontroli legalności, która dokonywana jest również z urzędu. W niniejszej sprawie w dacie wydania decyzji organu I instancji materialnoprawne przesłanki ustalenia prawa do zasiłku stałego, wyrównawczego uregulowane były w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W myśl art. 27 ust. 4 tejże ustawy zasiłek stały wyrównawczy przysługiwał osobie pełnoletniej, samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa. Stosownie do treści art. 43 ust. 6 świadczenie to przyznawane było i wypłacane za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z wymaganą dokumentacją. Jednocześnie ustawa ta stanowiła, iż osobie samotnej uprawnionej do zasiłku stałego wyrównawczego, tymczasowo aresztowanej lub odbywającej karę pozbawienia wolności przysługiwał 30 % przyznanego świadczenia. Z kolei w chwili wydania decyzji organu II instancji obowiązywała już ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 150 tego aktu prawnego do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się jej przepisy. Po przekazaniu do ponownego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ponownie dokonało oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji, z której w sposób jednoznaczny wynikało, iż wydana ona została zgodnie z istniejącym w tej dacie stanem prawnym oraz przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Jednocześnie z uwagi na niekorzystną dla skarżącego zmianę stanu prawnego organ zwrócił się do niego z zapytaniem czy w związku z treścią art. 13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. stanowiącego, że osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, natomiast osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do tychże świadczeń, natomiast za okres tymczasowego aresztowania nie są one udzielane, nadal podtrzymuje wniesione odwołanie. Organ dokonując oceny istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie ograniczył się wyłącznie, jak wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, do zbadania go w kontekście art. 106 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r., stanowiącego powtórzenie art. 43 ust. 6 ustawy z 29 listopada 1990 r., w myśl którego świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stosując już nową ustawę o pomocy społecznej, uznało iż w sprawie znajdzie zastosowanie art. 13 tejże ustawy w związku z art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczający wydanie na skutek odwołania strony decyzji dla niej niekorzystnej w przypadku gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. Należy zgodzić się z organem II instancji, iż istotnie w chwili obecnej na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. skarżący odbywający karę pozbawienia wolności, nie jest uprawniony do uzyskania przewidzianych w niej świadczeń. Podobnie należy zaakceptować ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odnoszącą się do prawidłowości zastosowania prawa przez organ I instancji. Istotnie bowiem tak na gruncie art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. jak również art. 106 ust. 3 ustawy obecnie obowiązującej skarżący uprawniony był do świadczenia jedynie za okres, począwszy od miesiąca kalendarzowego, w którym złożył wniosek o przyznanie zasiłku stałego, wyrównawczego. Prawidłowe były ustalenia obu organów, iż w przypadku skarżącego datą tą był dzień [...]. Bez znaczenia natomiast dla obu stanów prawnych pozostaje data wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, albowiem nie pokrywa się ona z datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. W tej sytuacji wypada podzielić stanowisko organu odwoławczego i stwierdzić, iż zarzuty podniesione przez skarżącego nie znajdują uzasadnienia tak w istniejącym stanie faktycznym jak i stanie prawnym. Nie mniej jednak w ocenie Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie jest prawidłowa. Jak to już zostało wskazane organ rozpatrując ponownie sprawę, nie ograniczył przeprowadzonej przez siebie kontroli jedynie do oceny czy wniesione odwołanie jest zasadne w świetle art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. W jego ocenie w sprawie zaistniała wyjątkowa sytuacja przewidziana na gruncie art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadniająca przełamanie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się od decyzji organu I instancji. Mając na uwadze ogromne znaczenie zakazu reformationis in peius, stanowiącego jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, posługiwanie się w praktyce art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego musi być zatem poprzedzone wnikliwą kontrolą, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności. W sytuacji gdy dochodzi do przełamania powyższego zakazu, stosujący je organ winien uzasadnić swoje stanowisko, przy czym nie może ograniczyć się jedynie do ogólnikowych, powierzchownych stwierdzeń, mogących nasunąć chociażby cień podejrzenia o arbitralność (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/1993). W każdym postępowaniu toczącym się przed organom państwa dążyć należy do zagwarantowania stronie możliwie najszerszych uprawnień sferze procedury bez wiązania z korzystaniem z nich ryzyka pogorszenia jej sytuacji procesowej. Organ odwoławczy może orzec na niekorzyść strony odwołującej się jeżeli zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza interes społeczny, przez co należy rozumieć poważny i skonkretyzowany interes społeczny. W ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie przyjął, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z takim właśnie rażącym naruszeniem interesu społecznego. Jest oczywistym, iż obecnie obowiązująca ustawa o pomocy społecznej pozbawia uprawnień do świadczeń pieniężnych osoby, które z uwagi na odbywanie kary pozbawienia wolności lub mają zagwarantowane zaspokojenie swoich potrzeb, albowiem koszty związane z ich utrzymaniem ponoszone są przez Skarb Państwa. Nie mniej jednak, sam fakt zmiany obowiązującego prawa nie może jeszcze sam w sobie stanowić podstawy do przyjęcia, iż wydane na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy decyzje rażąco naruszają interes społeczny, wszak także ustawa z 29 listopada 1990 r. brała pod uwagę sytuacje, kiedy to ubiegający się o zasiłek odbywał karę pozbawienia wolności lub też był tymczasowo aresztowany. Należy stwierdzić, iż co prawda Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło w uzasadnieniu decyzji, iż doszło do rażącego naruszenia interesu społecznego, nie mniej jednak nie wskazało jaki to poważny i skonkretyzowany interes został naruszony. W żadnym miejscu też nie przedstawiło argumentów na to że naruszenie interesu społecznego miało charakter naruszenia rażącego. W tej sytuacji nie sposób odnieść się do stanowiska organu i ocenić jego prawidłowość. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zaskarżony akt został wyeliminowany z obrotu prawnego, a wyrok sądu jest nieprawomocny, w oparciu o art. 152 cyt. ustawy stwierdzono, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych wywodów.